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일본의 건강식품 시장 및 관리제도의 동향

 

전문연구위원 박무현

 

 

○ 현재 일본의 건강식품시장은 1조 엔을 초과하였다고 하는 견해가 일반적이다. 판매 루트는 점포판매(店販), 통신판매(通販), 방문판매(訪販)로 크게 나누고, 통신판매나 방문판매에 관계되는 기업은 개별상품매출을 명확하게 밝히지 않지만, 전체 매출에 차지하는 비율은 통판(通販)과 방판(訪販) 쪽이 높다. 그러나 4~5년 전까지 7,000억 엔시장이 성장된 것만은 확실하다. 어떤 조사회사의 예측으로 2010년에 1조7,000억 엔을 초과할 것이라고 전망하고 있으나, 사회 전체적으로 높아진 건강 수요가 이대로 간다면 더욱 빠른 시기에 1조7,000억 엔, 그리고 2조억 엔 산업으로 성장될 날이 멀지 않을 것이다.

 

○ 건강식품의 판매에서 현재 활발한 것은 통판분야이며, 그중에서도 최근 TV판매가 주목을 받고 있다. TV판매시장은 역시 2,000억 엔 정도이며, 이것은 통판 전체시장의 10%에 가깝다. 건강식품의 범위는 화장품이 포함되어「헬스 & 뷰티」로 되나, 모든 채널에서 매출이 20% 로 성장하고 있다. 하루 방송에서 1억 엔 이상을 판매할 수 있는 상품이 나타나는 등, 채널 측이나 상품제공자 기업에게 TV통판 채널은 영향력이 있는 판로가 된다. 통판 전체를 보아도 (주)일본통신판매협회의 2004년 회원 29개사 중에 70%가 건강식품을 판매하고 있는 등 건강식품의 매출은 점점상승경향을 보여주고 있다. 건강식품이 앞으로의 통신판매를 확대할 열쇠를 가지고 있다고 해도 지나친 말이 아닐 것이다.

 

○ 시장 규모와 제품의 범위에서 다이어트가 매우 큰 규모로 존재한다.  이것은 건강식품시장 중에서는 언제나 큰 시장을 형성하고 있다. 그러나 어느 정도의 규모가 되는가는 가장 애매하다. 왜냐하면 다이어트 소재와 상품은 매우 많고, 면역부활작용의 버섯소재도 다이어트 효과를 나타내기 때문이다. 다이어트효과를 표시하는 소재나 상품이 많은 것은 좋은 세일효과와 연결되고 있다. TV통판에서도 시장을 형성하는 것은 다이어트상품이다. 따라서 점포나 통신판매, 방문판매등 각 판로에서 많은 다이어트 기능 상품이 판매되고, 소재에도 주된 효과에 다이어트 효과를 “첨가”하고 있는 것이 많다.

○ 다이어트효과의 기능성은「대(對) 지방」「대 탄수화물」「식욕억제」의 3가지 패턴으로 나누어진다. 상품에서 가장 많은 것은 지방에 작용하는 것으로 연소 또는 흡수저해 등이다. 그 중에서 연소(燃燒)작용계 소재로서 주목되는 것은 L-carnitine이다. 양이나 소의 붉은 고기에 함유되고, 2002년의 규제완화로 식품 사용이 허가된 소재로서 근육지방 내에 있는 “에너지 공장”인 미토콘드리아의 TCA회로에서 지방연소에 작용하여 에너지의 생산을 촉진하는 것인데, 의약품으로 분류되었다가 수년전「carnitine 함유 비프엑스」로서 다이어트로 인기를 불러일으킨 것이다. 비만의 대국인 미국에서 2003년 붉은 고기 섭취 다이어트가 붐 이었는데, 바로 L-carnitine에 의한 지방을 연소시키는 것이다. 미국에서는 연령이나 성별에 대응한 음료나 스포츠식품 또는 빵, 과자에도 배합되는 등 일반식품에서의 용도도 증가하고 있다.

 

○ L-carnitine 이외에는 흡수저해기능을 가진 소재가 주목을 받고 있다.  즉, 「먹어도 먹지 않은 것이」되는 흡수저해라고 하는 기능이 큰 시장을 만들 것으로 생각되었다. 이 중에서 탄수화물의 흡수저해가 빵이나 우동 등 탄수화물을 주식으로 하는 식생활에 합당한 것으로 부각되고 있다. 대표소재로는 흰 강낭콩 추출물이 있다. 타액에 함유된 분해효소 α-아밀라아제가 소장에서 전분질을 당으로 분해하기 전에 위장에서 전분질과 결합, 소장에서의 소화를 방해하는 것이다. 커피 콩 등 두류에도 같은 작용으로 탄수화물을 자르는 소재가 나타나고 있어 흡수저해에는 탄수화물이 열쇠를 잡게 되는 것 같다.

 

 

○ 2003년 8월29일에 일부 개정되어 시행된 식품위생법, 건강증진법은 건강피해가 보고된 것에 대해 그 인과관계가 분명하게 되지 않은 상태에서도 판매금지 조치를 취할 수 있게 되었고(식품위생법 제4조의2), 건강식품의 판매에 있어 유지증진효과의 대부분을 규제 대상으로 하는 2001년의 보건기능식품에 해당되지 않은 것에 대해 “봉쇄‘한다는 내용이었다.

 

○ 식품위생법 제4조의2의 개정은 BSE(광우병)문제나 대형식품기업에 의한 허위표시 등과 더불어 한때 건강식품업계를 소란하게 한 중국의 모조약 문제 등에 의한 국민의 불안과 행정에 대한 불신을 불식시키고자 한 조치로 이해된다.

 

이상과 같은 개정이유에 대해서는 이론(異論)의 여지가 없다. 그러나 결과적으로 건강식품의 제조, 유통을 겨냥한 조항이 정해지고, 판매금지의 대상이 되는 분야는 다음 2 종류가 있다.

(1)「일반적으로 식품으로서 제공되고 있는 것」(2)「당해 물건이 일반적인 것과 현저하게 다른 방법에 의해 음식으로제공되고 있는 것」(1)은 먹어본 경험이 있는 일반적인 식품이나 문제는 (2)의 쪽이다. 여기서는 캡슐이나 정제 등 건강식품으로서 시중에 유통되고 있는 것이 역시 범주가 된다. 이들의 형상에 대한 안전 확보가 의무화되어 그 상태가 충분하지 않다고 판단되면 금지대상이 되며, 판매만이 아니라 제조나 유통에까지 단속할 수 있게 되었기 때문이다.  (1)은 먹는 것의 안전에서 보면 당연하다고 하나, (2)의 규정에 대해 BSE나 허위표시라고 하는 법개정의 배경에 있는 사정에는 구애되지 않고, 결국 건강식품을 규제하는 의도가 반영되었다고 하는 것이다.  또한, 4조의 2에서「식품에 의한 것으로 의심이 되는, 건강에 관한 중대한 피해가 발생한 것에」대하여, 판매금지 조치를 한다. 이것은 중국의 “모조약” 문제를 염두에 둔 조문으로서, (1) (2)의 식품에 의한 피해가 그 대상이 된다. 인과관계가 확실하지 않아도, 의심이 되면 판매금지조치를 취할 수 있는 규제도 건강식품을 겨냥한 것으로 해석된다.

 

건강 증진법의 개정에서 광고표시 등에 “현저하게 사실에 반하거나, 사람들을 오인시킬 수 있는 표시를 해서는 안 된다”고 하는 법의 취지를 따르지 않는 경우에 100만 엔 이하의 벌금 또는 6개월 이하의 징역에 처하는 벌칙이 부과된다. 이 개정 내용은 식품 중에 건강유지증진의 효과가 실증되지 않았음에도 소비자들에게 그 효과를 기대시키는 허위과대광고를 하여 판매촉진에 사용하므로 장기적으로 계속 섭취를 권장하는 허위과대 광고를 국민이 믿고 따를 경우, 적절한 치료기회를 잃을 우려가 있어 시행한 것이다. 규제를 받게 되는 표시 내용은「질병의 치료 또는 예방을 목적으로 하는 효과」「신체의 조직기능의 일반적인 증강, 증진을 주목적으로 하는 효과」 등에 대한 사항이다.「사람의 신체를 미화하여 매력을 증진시키고 용모를 변화시키며, 또는 피부의 젊음과 모발을 건강하게 하는 것에 이바지하는 효과」에 관한 것도 포함된다. 예를 들면 충분한 근거도 없이「3개월에 10kg 빠지는 것이 실증되었다」는 등의 표시가 해당되며, 체험담의 광고도 당연히 대상이 되나, 그 예가 사실이라도「만인에 대해서 같은 효과가 있다고 하는 표현으로 판단되면 대상이 된다」라고 하는 후생성의 견해가 있다.

 

□ 과대광고에서 의뢰자와 광고 매체 측의 책임건강증진법의 개정안이 공표될 때에 규제대상자로서 제조·판매업자는 물론 과대광고의 매체인 신문, 라디오, TV의 경우, 광고의뢰 업자와 함께 개제한 신문사나 잡지사에게도 책임을 묻는 것이다. 이것은 법조문에「어떤 사람도」라고 표시되어 있으므로 매체도 똑 같다고 하는 견해가 확산된 것이다. 이 부분에 있어 행정부는 매체측이 의뢰를 받아 광고의뢰자의 책임으로 작성된 광고를 게재하기 때문에 직접 적용대상이 되지 않는다고 해석하였다. 단, 광고주와 담합한 것이나 허위과대라고는 것을 알면서 게재하는 등의 경우에는 책임이 무겁다는 것을 의미한다. 10월의 후생성 담당자 설명회에서 매체책임은 매체측이 담합한 광고나 TV통신판매에서의 정보 광고를 염두에 둔 것이라고 하는 인식을 분명히 하고, 영리목적으로 광고매체가 광고주와 담합하고 있다고 판단되면, 광고주와 매체 쌍방에 책임이 있다고 밝혔다. 사실상 이것은 건강증진법의 개정에 따른 영향을 받는 것은 아니고, 이미 이와 같은 과대허위광고에 대해 TV프로를 방영중지하고 잡지 등에서 담합한 기자를 그만두게 하는 움직임이 있어 TV 통판기업도 내용소개방법을 조율하는 등의 대응에 신경을 쓰고 있다.

 

 

특정식품이나 성분의 건강유지증진효과 등을 서술한 서적에 관련된 것으로, 대상제품과 관련된 바이블형 책을 사용해서 인터넷에서 건강식품을 판매한 30개사에 대한 개선지도를 조치한 바 있다. 이는 정부가 바이블형의 과대광고에 대한 견제책으로 생각된다. 이것은 건강식품의 네트판매에서 상품의 광고게재와 같은 페이지에「암이 치료되었다」는 등으로 서적을 소개하거나 관련서적에 링크되는 등의 판매방법에 대하여 개선을 촉구한 것이다.

 

개정 식품위생법의 시행 예로서 2003년 9월 아마메시바 분말 및 정제제품의 판매금지조치가 있었다. 아마메시바는 동남아시아에서 재배되는 식물이나 그 분말로 만든 건강식품 등을 섭취한 여성이 폐색(閉塞)성세(細)기관지염이 발병한 것이다. 원인 관계가 분명하게 밝혀지기 전에「일반적으로 식품으로 제공되고 있는 것으로, 당해물건이 보통의 방법과 현저하게 다른 방법에 의해 음식으로 제공되고 있는 것에 대해 사람의 건강을 손상시킬 우려가 있어 식품위생상의 위해 발생을 방지하기 위해, 약사․식품위생심의회의 의견을 청취하여 판매를 금지하는 처분이 가능하다」라고 하는 식품위생법 제4조 2의 제2항 조문에 의거 9월 12일부로 판매가 금지되었다.  아마메시바 제품이 건강식품시장에서의 점유율이 비교적 적어 그 파장은 그리 크지 않은 편이다. 법의 실효성을 보여 주의를 촉구하는 데는 최적의 대상이었다는 것이 모두 같은 생각이다. 그 후 판매금지조치가취해진 것은 없으나, 아마메시바의 경우가 지도적인 지표가 되어 판매 금지조치는 있을 수 있는 것을 업계로서 자각할 필요가 있다.

2003년 1월23일에 개정 경품표시법이 시행되었는데, 건강식품이 크게 관련되었다. 공정거래위원회로부터 표시에 대한 근거를 요구한 경우, 업자는 근거가 되는 자료, 데이터를 15일 이내 제출하여야 한다. 합리적인 근거로 인정되려면 다음을 만족시켜야 한다.

 

○ 제출 자료가 객관적으로 실증된 내용일 것

 

○ 표시된 효과, 성능과 제출 자료에 의해서 실증된 내용이 적절하게 대응하고 있을 것 객관적으로 실증된 내용이란「시험․조사에 의해 얻어진 결과」「전문가단체 또는 전문기관의 견해 또는 학술문헌」에 해당하여야 한다. 다이어트의 건강식품에는 표시내용과 제출된 데이터가 합치되어야 한다.

○ 예를 들면, 「00식품을 먹는 것만으로 1개월에 5kg 빠진다.」라고 표시하여「00대학 xx박사의 시험에서 효과 실증을 마쳤다」라는 것과 전문가의 평가를 게재하고 있어도 실제로 합리적인 논문 증거가 없으면 표시하는 것이 인정되지 않는다.

 

○ 15일 이내에 제출하라고 하는 기한은 이유에 따라 연장이 가능하나, 추가시험이나 조사의 실시는 인정되지 않는다.

○ 건강증진법은 지도, 권고, 명령이라고 하는 순서가 있어 개선의 여지가 있으나, 경품표시법에서는 근거가 되는 데이터가 나오지 않으면「바로 부당표시로 취급」되어 공표된다.

○ 경품표시법에서「근거가 있다」고 인정되어도 건강증진법을 비롯한 여러 법으로 규제되어 결국은 표시할 수 없는 것이 현 제도이므로 기업은 미리 근거가 되는 데이터를 준비해 둘 필요가 있다.

□ 각광을 받고 있는 새로운 건강식품 소재에 관심 일본의 건강식품시장은 1조 엔을 초과하였다고 하나 앞으로의 지속적인 발전을 모색하기위하여 새로운 소재의 개발이 중요시되고 있다. 건강식품 시장에서 현재 그 움직임이 활발한 소재로서 일본인의 사망원인 1위가 암이라는 것을 반영하여, 면역부활소재가 시장규모에서 상위에 있다. 특히 버섯류가 각광을 받고 있는 주요내용은 아가리쿠스 (Agaricus)류를 대표로 영지버섯이나 입새버섯, 표고버섯 등 종래부터사용되던 것외에 가바노아나버섯이나 야마부시버섯 등이 새로 등장하여 소재 자체도 증가하고 있다.  면역부활소재로 버섯류보다 먼저 시장에 평가를 얻은 프로폴리스도 있다.  현재 시장 규모는 500억 엔이라고 하나, 면역부활소재로서 다시 상승기류를 타고 있다. 그러나 새롭게 상승하는 버섯류의 시장규모는 아가리쿠스․브라제이․무릴 등이 350억 엔, 영지버섯이 200억 엔, 메시마고부 70억 엔 정도로서 프로폴리스를 더하면 가볍게 1,000억 엔이 넘어 건강식품시장 전체의 10%이상의 시장점유율을 차지하고 있다.

 

2003년은 건강식품을 둘러싼 법이 계속 개정되어, 업계는 크게 동요하였다. 그 중 앞으로의 건강식품에 대한 바른 정책방향을 설정하기 위한「제도화」가능성의 기대 속에「건강식품에 관계하는 제도의 본연의 자세에 관한 검토회」가 개최되었다. 검토회는 제2차 모임부터 관련단체의 의견 청취가 있었다. 각 단체의 건강식품에 대한 견해가 밝혀졌는데 요약하면 다음과 같다.

○ 일본약제사회는 특정보건용식품이나 영양기능식품은 정해진 표시의 기초에서 역할을 담당하고 있으나, 이들 이외의 건강식품은 역할이 불분명하여 건강피해 등의 문제도 걱정된다고 하였다.

 

○ 일본의사회는「건강식품이라고 하는 표현에 문제가 있다」고 하여, 건강에 좋다고 하는 것이 증명되고 있지 않은 것을 국민에게 건강에 좋은 식품이라고 하는 인상을 주어 안이하게 건강식품에 대해 의지하는 경향을 낳게 하고 있다고 비판하였다. 현재 규제완화에 의해서 캡슐이나 정제(錠劑)로서 건강식품의 판매가 가능한 상황이고, 약품과 식품의 구분이 애매하므로「완화는 아니고 강화가 필요」하다고 주장하였다.

○ 주부연합회도「식품의 일부를『건강식품』으로 구분하여 시민권을 부여하는 효능․효과를 기대하게할 수 없다」는 것으로 제도화에 반대 자세를 표명하였다.

○ 이에 대해 건강식품의 업계 및 단체는 제안내용이 단체마다 다르나, 제도화와 표시의 해금을 요구하였다.

 

○ 일본건강·영양식품협회가 현행의 보건기능식품제도를 특정보건용식품과 건강보조식품으로 나누고, 각각에 기준과 개별평가모형을 마련 한다고 하는 안을 제시하였다.

○ 건강과 식품간담회는「건강보조식품을 영양성분 표시식품으로서 새로운 범주로 제안하고, 질병의 위험축소 표시를 포함한 헬스클레임을 인지하고 싶다」고 호소하였다.

○ 전일본건강자연식품협회는 약사법에 의한 건강식품의 규제를 철폐하도록 약사법을 개정해야 한다고 서술하고, NNFA Japan은 현행의 보건기능식품제도가 충분한 규제완화로 되지 않고 있으므로, 국민의 건강 만들기에서 건강식품의 역할을 법 제도를 설정하여 명확히 하자고 법제화를 요구하였다.

○ 또, 재일미국상공회의소는「국민의 40%가 건강식품을 섭취하여 1조엔을 초과하는 규모이므로 애매한 존재라고 하는 것이 부자연하며, 건강식품의 유용성이나 섭취방법의 표시를 고려한 법제도화가 필요」한 것으로 제도화를 지지하였다.

 

○ 일본통신판매협회도 시장규모에 있어「1조 엔을 초과 하고 있다고 하는 소비실태가 국민의 필요성을 말하는 표현이다」라고 생각하여 전향적인 평가를 요구하였다.

 

○ 이들의 소리를 정리한 논점정리안의 협의 과정에서 건강의 유지증진 효과를 표시하는 식품으로 정의하면, 건강식품의 명칭은「건강유지증진 효과 표시식품」이 적당하다고 하는 “안(案)”도 나왔다.

 

 

 

○ 건강식품에 대한 바른 인식은 소비자, 생산자, 유통업자 및 제도관리자를 비롯한 모든 관계자에게 중요한 것이다. 현대 사회에서 기능성 식품, 건강보조식품, 특수영양식품 등의 명칭으로 유통되고 있는 건강관련식품이 가끔 사회적 혼란과 부담을 주는 측면도 없지 않지만, 많은 측면에서 건강의 질을 향상시킬 뿐만이 아니라, 환자와 준환자들의 치유와 건강회복에 기여하는 공로도 크다고 생각된다. 그러나 환자의 치료에서 약만으로 되지 않는 것과 같이 건강식품만으로 건강이 유지될 수는 없다. 사회적으로 건강식품에 대한 유통과 이용 상에서 발생되는 문제의 밑바닥에는 건강식품에 대한 지나친 기대와 특수성의 과신에 연유하는 것이 많다.

 

○ 바른 건강식품에 대한 인식의 첫째는 영양의 균형 있는 공급과 조절을 통한 1) 건강의 질을 향상시키며(질병예방, 부족영양분의 보충, 과잉축적분의 조절) 2) 대체의약의 기능을 모색하는 것이므로 생명 과학적 기반기술의 차원에서 기초소재의 영양, 위생 및 기능적인 보증이 되는 것이 중요하다.

 

 

○ 불철저한 위해관리, 허위과대 광고에 의한 소비자 위해발생에 대해 강력한 단속과 벌칙이 부과되어야하며, 그 단속은 지속적이 되어야 할 것이다.

 

○ 건강식품분야는 생명과학의 깊이 있는 기술 및 장치 등이 종합적으로 연구 및 조사되어야 할 분야가 많으므로, 정부차원의 지원과 선도적 개발연구가 필요하다. 따라서 단속위주보다 먼저 지도가 있고, 다음 단계는 권고, 그 다음 명령으로 3단계로 관리가 이루어져야 한다.

 

○ 일본 후생성에서는「대화에 의한 개선」을 중시하고 권고나 명령이라고 하는「전가(傳家)의 보도(寶刀)」를 빼지 않는 방침을 밝히고 있다.