바이오인

주요선진국의 과학기술지표 체계 연구동향

1. 머리말

지식기반경제(knowledge-based economy)에서 과학기술이 차지하는 역할의 증대에 따라, 과학기술투자의 효
율성 제고 및 그 성과물의 사회경제 목적을 위한 효과적인 활용이 중요한 사회적, 정책적 화두의 하나로 등
장하고 있다. 이러한 배경에서 과학기술지표(S&T indicators)의 의미는 더욱더 부각되고 있다. 과학기술지
표는 복잡한 현실의 과학기술 관련 활동과 그 산출물을 객관적으로 검토, 비교, 분석할 수 있게끔 해 주는
계량화된 수치의 체계화된 집합이다. 특히 과학기술의 세분화 및 전문화 그리고 과학연구 환경의 급속한 변
화 등으로 인해 지금까지 과학연구활동에 대한 주 평가 방법으로 사용되어 온 동료평가(peer review)를 보
다 계량화, 객관화할 수 있는 평가방법을 통해 보완할 필요가 제시되고 있다. 과학기술지표는 과학정책 기
획집행자들과 기타 연구개발지원기관에 과학기술 활동의 현황을 제공하고 이를 기초로 앞으로의 발전 방향
을 예측할 수 있게 할 뿐만 아니라, 실제 연구에 종사하는 연구자들에게도 자신 및 동료 연구자들의 활동
에 대한 중요한 정보를 제공할 수 있다.

본 글은 과학기술지표 체계를 구축, 발전시키려는 선진 각국 및 국제기구의 노력이 어떻게 진행되고 있는지
를 파악하고, 개별 국가/기구의 분석으로부터 도출된 결론을 우리나라의 과학기술지표 개발 노력에 견주어
판단해 보며, 이를 통해 향후 우리나라 과학기술지표 개발활동에 대한 시사점을 도출해 보려 한다. 이 글
은 먼저 과학기술지표의 정의와 유형, 그리고 기준 및 단계들을 이론적으로 검토한다. 구체적으로 이 글에
서 다루어지는 주요 국가 및 기구는 과학기술지표 개발 활동에서 두드러지는 OECD, 미국, 일본이다. 또한
우리나라의 과학기술지표 개발활동에 대해서도 간략하게 서술할 것이며, 결론적으로 각국에 대한 연구내용
들을 종합하면서 우리나라에 대한 시사점들을 정리한다.

2. 과학기술지표의 개념, 유형 및 기준

OECD는 과학기술지표를 “과학기술시스템의 내부구조, 과학기술과 경제, 사회, 환경과의 관계, 과학기술의
목표달성 정도, 과학기술활동 자체 및 이로 인한 영향 등 과학기술시스템에 관한 다양한 질문에 객관적으
로 답할 수 있도록 설계된 일련의 자료 체계”로 정의하고 있다. 과학기술의 전문화 및 거대화에 따른 연구
개발 투자의 효율성 제고가 중요한 정책적 이슈로 등장함에 따라 현황 파악과 향후 추세를 제공해 줄 수 있
는 과학기술지표에 대한 관심 역시 증가해 왔다. 이에 따라 선진 각국 및 주요 연구기관들은 다양한 종류
의 과학기술지표들을 개발, 발전시켜 실제 정책평가 및 기획과정에 반영해 오고 있다.

과학기술지표의 유형은 크게 투입(input)지표와 산출(output)지표로 구분될 수 있다. 여기서 투입지표는 연
구개발비나 연구개발인력과 같이 과학기술 연구개발 수행을 위해 투입되는 요소들을 반영하며, 산출지표는
과학논문이나 특허, 기술무역 등의 가시적 지표 뿐 아니라 과학기술의 사회경제효과 등과 같은 장기적이고
쉽게 포착되지 않는 내용들까지 포괄한다. 하지만, 과학기술의 발전이 투입으로부터 산출에 이르는 단순선
형모델에 의해 설명되기 힘들며, 그 중간과정에 일종의 ‘블랙박스’(black-box)처럼 남아있는 연구개발 활
동은 예측하기 힘든 다양한 사회경제적 부산물 또는 효과들을 가져올 수 있음에 유의할 필요가 있다. 지금
까지 과학기술 관련 통계 및 지표는 주로 자료에 쉽게 접근할 수 있고 기존 경제통계와 연계가 수월한 투입
지표들에 집중해 왔으나, 과학기술 연구개발이 가지는 보다 복잡하고 시스템적인 성격을 포착하기 위해 다
양한 성과(outcome)지표를 개발, 발전시키고 또한 과학기술과 사회와의 연관에 대한 지표들도 새로이 발굴
하려는 노력이 기울여지고 있다.

지표 선정의 기준으로는 대표성, 취득가능성, 비교가능성, 반복성, 정책성, 단순성 등을 들 수 있다. 즉 지
표는 대상을 가급적 정확하고 용이하게 대변할 수 있어야 하며, 또한 정책적 함의를 충분히 제공할 수 있어
야 한다. 최근에는 1차원적인 단순지표를 넘어서 연구개발의 여러 측면을 함께 고려하는 복합지표
(compound indicator)에 대한 요구가 증가하고 있다. 복합지표는 우선 그 기본이 되는 통계 및 지표들의 정
립 및 축적이 필수적이고 또한 이들 지표들을 어떻게 하나의 지표로 통합할 것인가에 대한 통계적, 수학적
모델링이 필요하다는 점에서 상당한 수준의 지표체계 발전을 전제로 한다.

3. OECD의 과학기술지표 체계

OECD는 유럽을 중심으로 한 주요 선진국들의 경제기구로서, 과학기술정책 및 관련 지표 개발을 하위 분과
“과학, 기술 및 혁신”의 주요 업무의 하나로 추진하고 있다. 특히 과학기술정책위원회(Committee of S&T
Policy: CSTP) 산하 과학기술지표전문가그룹(National Experts on S&T Indicators: NESTI)은 정기회의와 주
요 이슈에 따른 임시회의 및 워크숍 등을 통해, 각국 과학기술지표의 국제비교 가능성을 제고하고 각국 연
구개발 관련 설문조사에 대한 방법론적 지침을 개발, 발전시키기 위한 활동을 적극적으로 전개하고 있다.

특히 과학기술지표 수집 및 국제비교 방법론 면에서 가장 주요한 OECD의 업적은 프라스카티 지침서
(Frascati Manual)의 발간이라 할 수 있다. 프라스카티 지침서는 1963년 첫 번째 판이 발행된 이후 지금까
지 5차에 걸쳐 개정되었으며, OECD NESTI는 2002년 말 그간 진행되어 온 6판 개정작업을 마무리하면서 “프
라스카티 지침서 2002”를 발간하였다. 이러한 지침서의 개정작업은 한편으로는 과학기술지표의 측정 방법
론의 지속적인 발전과, 다른 한편으로 이들 지표가 반영하는 대상인 과학기술 연구개발 활동 및 연구개발
환경 - 특히 경제구조 및 국제관계 - 의 변화에 대응하기 위한 것이다. 예를 들어 최근판 지침서는 경제구
조 및 혁신체계의 변화에 발맞추어, 소프트웨어나 서비스 부문의 연구개발, 그리고 정보기술에 대한 항목
을 강화하고 연구기관 및 기업체의 유형을 현실에 맞게 보완했으며, 많은 방법론적 쟁점들을 보다 정확하
게 정의하려 노력하고 있다. 프라스카티 지침서와 더불어 OECD는 다양한 과학기술지표에 대한 일련의 세부
지침서들을 발간해 왔다. 기술무역 관련 지침서(1990), 국가혁신조사에 관한 Oslo Manual(1992 발간, 1997
개정), 특허 지침서(1994), 과학기술인적자원 측정에 관한 Canberra Manual(1995 발간, 2001년 개정) 등이
그 예로 이들은 프라스카티 지침서와 함께 과학기술지표 방법론에 관한 “프라스카티 가족”(Frascati
family)을 형성하고 있다.

또 하나 OECD의 최근 지표개발 활동 중 주목할 만한 것으로는 1996년 NESTI와 OECD 사무국에 의해 발족된
Blue Sky Project를 들 수 있다. 이 프로젝트의 목적은 공급측면에서 새로운 요인에 의해 형성된 기회를 이
용하고 수요측면의 변화에 발맞추어 통계를 수정, 개발하는 것이다. 그 구체적인 내용으로는 지식기반경제
하에서 지식에 대한 투자의 측정, 고급인력의 국제유동성 관련 지표 개발, 국가 및 지역혁신 연구, 성과지
표로서의 특허의 활용, 정부예산과 연구개발의 연관, 그리고 연구개발의 산업에 대한 영향 측정 등이 포함
된다.

4. 미국의 과학기술지표 체계

미 연방정부의 과학기술 연구개발체계는 전통적으로 다수의 연방기구에 의해 수행되는 다원주의적 특징을
지닌다. 즉 실제 연구개발 기획 및 추진은 보건복지부, 에너지부, 상무부 등 주요 연구개발 관련부서의 관
할 하에 진행되고, 연방정부는 이들의 전체 활동을 종합조정하고 국가 차원에서 기획하는 임무를 담당하고
있다. 따라서 각 연방기구들은 각자의 정책적 필요에 따라 과학기술 관련 통계와 지표를 수집·정리하고 있
다. 그 중 미국 과학기술정책에서 가장 주요한 역할을 수행하는 것은 국립과학재단(National Science
Foundation)에서 격년 간격으로 발행하는 있는 과학공학지표집(Science and Engineering Indicators: SEI)
이다. SEI는 1972년 “과학지표집”이라는 이름으로 미국 과학기술의 건강상태에 대한 연방정부 및 의회에
대한 보고서의 형태로 최초 발간된 이후, 변화된 상황에 맞추어 기술에 대한 내용을 포함시키고 발간 간격
을 조정하여 1987년 판부터 지금과 같은 명칭으로 발간되어 오고 있다. SEI는 국가 차원에서 과학기술 및
관련 교육 지표들을 체계적으로 정리하고 시계열적인 데이터를 축적해 온 최초의 시도로 이후 주요 국가
및 연구개발 관련 국제기구들의 통계 및 지표 개발에 대한 중요한 모범 사례로 꼽혀오고 있다. 실제로 OECD
의 경우 이미 1960년대 초 국제비교가 가능한 국가별 과학기술통계와 지표에 대한 사전 연구가 광범위하게
이루어졌음에도 불구하고, 실제 통계자료의 축적이 이루어진 것은 SEI 발간 이후인 1970년대 중반부터였
다.

NSF에서 SEI 발간을 담당하고 있는 부서는 사회·행동·경제과학국 산하의 과학자원통계실(Division of
Science Resources Statistics: SRS)이다. SRS는 주기적으로 수행되는 과학기술 관련 자체 서베이 결과와
여타 정부기관에서 수행한 연구결과들을 종합하여 SEI의 발간에 참조하고 있다. SEI의 구체적인 지표 내용
의 최근 변화를 살펴보면, 기존의 투입지표에 대한 집중에서 벗어나 점차 논문발표 및 이의 과학공동체에
대한 영향도, 연구개발의 산업기술과의 연관성을 대변하는 특허 지표의 활용, 기술무역이나 세계화 등의 현
안에 대한 지표, 그리고 과학기술에 대한 사회인식, 일반대중의 과학기술에 대한 이해와 태도 등으로 과학
기술이 사회와 맺는 복잡한 연관을 보다 잘 포착하기 위해 지표의 다변화를 꾀하고 있음을 알 수 있다.

5. 일본의 과학기술지표 체계

일본은 과학기술지표를 국가 과학기술활동을 정량적, 체계적으로 파악하는 방법으로 인식하고 1980년대부
터 지표에 대한 연구를 수행해 왔다. 일본에서 과학기술지표 관련 업무를 주로 담당하고 있는 부서는 1988
년 설립된 일본과학기술정책연구소(NISTEP)이다. NISTEP은 1991년 “과학기술지표” 보고서 1판을 발간하였
으며, 1995년 과학기술기본법 제정, 1996년 과학기술기본계획 수립 등을 계기로 과학기술지표에 대한 관심
이 증가하면서 1995년, 1997년 그리고 2000년에 각각 개정판을 발간하였다. 최근 일본의 과학기술지표 개
발 활동은 판단형 지표의 확립 및 정책평가형 지표로의 변화와 새로운 지표 추가 및 기존 지표의 문제점 해
결이라는 두 개의 큰 흐름으로 요약될 수 있다.

일본 과학기술지표 체계는 “폭포 구조”(cascade structure)라는 독특한 형태로 구성되어 있다. 이 시각
은 과학기술 연구개발 활동을 구성하는 여러 요소들이 폭포수의 흐름과 같은 일련의 과정을 통해 연결되어
있다고 파악한다. 이 구조는 크게 과학기술기반, 연구개발기반, 연구개발활동, 연구개발성과, 과학기술의
기여, 과학기술의 사회성 등으로 구성되며, 과학기술지표 체계는 이들 간의 상호연관을 파악함으로써 구축
된다.

또 하나 일본 과학기술지표 연구의 주요한 특징으로는 종합지표(general indicator)를 개발하려는 노력을
들 수 있다. 개별 지표들은 과학기술 연구개발 활동의 한 측면을 파악하기에는 적합하지만, 한 국가의 과학
기술력 전반을 이해하기에는 어려움이 있다. 과학기술종합지표는 주성분분석(principal component
analysis)이라는 통계기법을 이용, 다수의 과학기술지표들을 하나의 단일 지표로 재구성한다. 또한 일본은
과학기술정책상의 기획 및 집행에서 이들 과학기술지표들을 적극 활용하려 시도하고 있다. 이처럼 정책요구
에 부응하려는 실용적인 경향은 상대적으로 성공적인 일본의 지표연구 및 개발 활동을 설명해 주는 하나의
요인이기도 하다.

6. 한국의 과학기술지표 체계

우리나라는 1963년 연구기관실태조사라는 이름 하에 최초로 연구개발 통계조사가 수행된 이래, 매년 과학기
술통계 및 지표 작성의 일환으로 국가지정통계인 “과학기술연구개발활동조사”가 이루어지고 있다. 또한
산업기술진흥협회의 기술수출입 현황조사, 과학기술정책연구원(STEPI)의 기술혁신조사 등 연구개발 관련 통
계조사들이 주기적으로 이루어지고 있다. 그러나 이들 조사는 연구개발 현황에 대한 기초통계 작성을 주 목
적으로 할 뿐, 우리나라 과학기술활동의 전반적인 변화 추이와 과학기술의 종합적 수준, 국가사회 전반에
미치는 영향, 과학기술의 미래 예측 및 사회적 역할 등 거시적 차원에서 과학기술의 위치를 조망하고 정책
수립에 활용될 수 있는 분석지표를 도출하려는 시도는 아직까지 미약한 실정이다.

우리나라 과학기술 관련통계 중 대표적인 것은 “과학기술연구개발활동조사”로 1963년 경제기획원에 의해
“연구기관실태조사”라는 이름으로 최초 실시된 후 1967년 당시 과학기술처로 업무가 이관된 이래 매년 연
구개발투자, 연구개발인력 등 기초적인 연구개발 투입통계를 작성하고 있다. 이 조사는 우리나라의 OECD 가
입 이후 프라스카티 지침서에 의거 국제비교가 가능한 형태로 작성·보고되고 있으며 현재 과학기술 연구개
발에 관련된 우리나라의 공식통계로 공표되고 있다. 현재 “과학기술연구개발활동조사”는 과학기술부의 주
관 하에 한국과학기술기획평가원(KISTEP)이 실무를 담당하고 있다. 기타 주요 연구개발 관련 통계로는 산업
자원부가 실무를 담당하고 있는 기술무역통계 및 과학기술부 주관 하에 산업기술진흥협회가 실무를 담당하
고 있는 기술수출통계를 들 수 있다. 한편 기초과학성과통계에 대해서는 과학기술부가 한국과학기술원
(KAIST)에 위탁과제 형태로 분석을 의뢰하여 주로 Science Citation Index를 기초로 매년 국내 연구자들의
논문 발표 및 피인용도에 관한 분석이 이루어지고 있다. 이 외에도 특허통계는 특허청에서 담당하고 있으
며, 교육통계는 교육인적자원부의 주관 하에 한국교육개발원(KEDI)에서 작성하고 있다.

이상에서 알 수 있듯이 우리나라의 과학기술 연구개발 관련 통계 및 지표는 다양하게 수집되고 있으나 각
주관부처별로 분산되어 이루어지고 있다. 각 업무 주관부처에 따라 필요한 통계 및 지표를 수집, 관리할 필
요성이 있음을 인정하더라도, 예를 들어 미국과 같은 다원주의 체계를 가진 국가에서도 과학기술 관련 지표
를 통일된 틀 안에서 정리·분석·평가하려 노력하고 있다는 점을 감안할 때, 우리나라에서도 이처럼 과학
기술 연구개발 관련 통계지표를 종합·분석할 수 있는 제도적 장치의 마련이 시급하다고 하겠다.

7. 결론을 대신하여

지금까지 본 글은 OECD, 미국, 일본 등 주요국의 과학기술지표 체계를 살펴보고, 그 결과를 우리나라의 과
학기술지표 활용 실태와 비교해 보았다. 그 결과 본 글은 국내 과학기술지표 개발 활동이 그동안 상당량의
기초통계를 축적해 왔으며, 특히 투입지표 부문에 있어서는 국제비교가 가능한 양질의 통계를 생산하고 있
음에도 불구하고, 성과지표라든가 과학기술의 사회경제적 효과에 대한 지표의 개발에는 아직 미흡하며 무엇
보다도 여러 부처/기관을 통해 이루어지는 과학기술 연구개발 관련 통계지표들이 체계적으로 종합되지 못하
고 있음을 지적하였다. 과학기술지표를 정책기획 및 실행에 적극 통합시키고 있는 일본의 사례나 다원주의
적인 연구개발 체계 하에서도 연방정부의 조정 역할을 강조하고 있는 미국의 예를 볼 때, 앞으로 우리나라
의 과학기술지표들을 보다 체계적으로 조직하고 이를 바탕으로 한정된 과학기술 자원을 국가 차원에서 효과
적으로 활용하고 그 성과를 극대화시킬 필요성은 더욱더 커진다고 하겠다.

(http://www.kistep.re.kr)