바이오인

과학기술 분야 출연(연) 부설연구소 쟁점과 대응방안

< 목  차 >

| 요 약 |

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 부설연구소의 현황과 개념

Ⅲ. 출연(연) 및 부설연구소 역사 고찰

Ⅳ. 부설연구소 쟁점과 대응방안

----------------------------------------------------------------------------

| 요 약 |

■배경 및 필요성

○과학기술분야 출연연구원의 역할에 대한 시대적 요구에 부응한 성장과 발전
- 시대적 상황이나 정권별 정책방향에 따라 진화와 발전 양상은 다른 패턴을 보여 왔음

○한국 출연(연)의 발전 역사는 부설연구소 발전 역사와 궤(軌)를 같이 해 옴
- 출연(연)들의 많은 경우가 역사적으로 초기에는 부설연구소로 시작한 바, 출연(연) 역사를 이해하기 위해서는 부설연구소 발전 역사를 함께 논의하여야 함

○부설연구소의 설립 및 독립의 기준 마련이 중요한 정책 이슈로 부상
- 부설연구소 신설과 독립 등 이슈에 발맞춘 기준과 제도 정비 필요

○최근 정치권의 부설연구소 독립화 요구는 출연(연) 정책의 새로운 국면 전개를 암시
- 2017년에는 2개 부설연구소의 독립화를 위한 의원입법 발의가 추진됨
- 부설연구소에 관한 정책적·제도적 장치 미비로 관련 이슈 발생 시 대응의 어려움

■문제의식 및 목적

○문제의식 : 출연(연) 발전 역사 속에서 부설연구소는 어떠한 변화·발전 경로를 보여 왔는가? 이를 어떻게 유형화함으로써 향후 부설연구소 운영·관리 기준 설정에 활용할 수 있을까?

○목적 : 부설연구소 현황 조사결과를 반영한 개념을 정립하고, 역사 고찰 결과를 반영한 발전경로를 시각적으로 유형화하며, 향후 부설기관 설치 및 운영을 위한 검토기준 제안

■부설연구소의 개념 정의

○현행 부설연구소에 대한 정의는 아직 명확하게 내리지 못한 바, 포괄적 개념 정의가 필요
- 통상 연구기능을 갖춘 출연(연) 산하 조직을 ‘부설기관’으로 일컬으나 학술적·정책적으로 명확한 합의가 이루어진 바 없어, 사전적 법적 개념검토 필요

○각 관점에서 부설기관 또는 유사 개념 고찰을 통해 부설연구소의 개념을 정의
- “과학기술 출연연구기관 고유 임무 중 특정 분야의 육성·확대 또는 체계적 연구 수행과 연구역량 배양 목적 등의 정부 정책상 필요에 의하여 본원 내 설치한 독립적 연구조직”

■출연(연) 및 부설연구소의 역사 고찰

○(1970년대 이전) 경제적 기반과 토대 마련 과정에서 KIST 발족 및 행정체계 마련

○(1970년대) 경제개발 본격화에 따라 기술개발 수요 충족을 위해 산업 및 기술 분야별 출연(연)을 설립하였음

○(1980년대) 정책기조가 위기상황 극복으로 변화함에 따라 출연(연)에 대한 역할 재정립 필요성이 높아짐

○(1990년대) 민간의 연구역량이 향상됨에 따라 장기·대형연구사업 추진을 위해 출연(연)운영 형태의 변화가 나타남

○(2000년대 이후) 장기적 비전 수립으로 연구개발 패러다임이 변화하였으며, 출연(연) 관리체계가 개편되면서 특정 목적에 따라 부설연구소가 운영되는 형태로 변화

■부설연구소 변화 유형

○역사적으로 부설연구소의 변화양상을 고찰하면 3가지 유형으로 분류됨
- (전문연구소 유형) 정부 출연(연)으로 설립되기 위한 법적 근거를 사전에 확보하는 전문연구소 유형
- (정책목적 유형) 정부의 각 부처별 특정목적에 따라 부설연구소로 설립되었으나 정책 변화에 따라 출연(연)으로 독립하는 정책목적 유형
- (기관통합 유형) 관리주체의 변화로 인하여 복수의 부설연구소를 통합하는 과정에서 신규 출연(연)으로 승격되는 유형임

■주요쟁점: 역사적 고찰 외에도 다양한 관점의 고찰을 통한 기준 정립 필요

○출연(연)과 부설연구소 운영 안정성을 도모하기 위해서는 시스템의 정비가 필요
- 부설연구소 체계의 변화 관련 의사결정 시스템의 정비를 위해서는 법제와 지침 및 이를 구성하는 기준 마련이 필요하며, 역사적 고찰과 함께 다양한 자료 검토가 기반이 되어야 함

○출연(연) 및 공공기관 관련 법률을 검토하여 법적 관점의 기준을 도출
- 역사고찰에서 나타나듯이 국가 연구소 설립을 위해서는 법률이 근간이 되며 정부 연구소로의 일반적 요건을 도출하기 위하여 법률의 검토가 필요

○부설연구소와 유사한 조직의 지침을 검토하여 규정 또는 지침 관점의 기준을 도출
- 정책적·과학기술적·경제적 타당성 검토체계를 부설연구소 시스템 마련에 활용할 필요가 있음

○학술연구와 기타자료 등을 검토하여 출연(연) 운영·관리에 대한 기준 도출
- 학술연구와 기타연구 자료는 주로 출연(연)이 갖추어야할 요건에 대해 다루고 있으며 이를 통해 과학기술적·조직운영 타당성을 도출할 수 있음

■대응방안: 부설연구소 신설·운영 의사결정 기준으로서 ‘PESTO’ 제안

○역사적 맥락의 쟁점 및 추가 쟁점에 대한 고찰을 통해 부설연구소 설치·운영 기준 마련
- (역사적 관점) 시기별 사회적·과학기술적·정책적 환경이 매우 중요한 요소로 작용
- (법적 관점) 정책적·과학기술적·조직운영의 타당성 및 관련 수요가 부각됨
- (규정/지침/연구 관점) 정책적·과학기술적·경제적·조직운영의 타당성 요건이 부각

○쟁점들을 종합하면, 부설연구소 관련 5가지 의사결정 기준·요건을 설정할 수 있음
- 정책적 요건, 경제적 요건, 사회적 요건, 과학기술적 요건, 조직 운영적 요건을 도출
- 기존의 PEST 프레임워크에 O(Organizational) 관점을 추가하여 ‘PESTO’ 고안

○대분류 수준인 PESTO를 각 항목에 따라 중분류 수준으로 제시
- 출연(연) 법제, 지침, 관련 연구들에서의 각종 요건 항목들을 부설연구소 특성에 맞도록 개발하여 적용한 결과, PESTO 대분류와 각 항목별 중분류를 도출 및 제안

I. 서론

1. 배경 및 필요성

■과학기술분야 출연연구원의 역할에 대한 시대적 요구에 부응한 성장과 발전

○정부출연연구원(이하, 출연(연))은 시기별로 시대가 요구하는 목적 달성에 일조하며 성장
- 한국이 경제발전을 추진하는 과정에서 출연(연)은 산업 및 사회 발전의 일익 담당
- 경제발전에 필요한 각 기술분야를 중심으로 출연(연)과 부설연구소 설립이 추진됨

○시대적 상황이나 정권별 정책방향에 따라 진화와 발전 양상은 다른 패턴을 보여 왔음
- 한국과학기술연구원(KIST)을 시작으로 과학기술 각 분야 연구기관 설립·발전·분화
- 시대적 변화에 따른 사회적 요구에 부응하는 연구기능 수행을 위해 조직형태에 있어서 출연(연) 또는 부설조직으로 시작하여 분리, 통합, 승격 등 복잡한 진화 패턴을 보임

■한국 출연(연)의 발전 역사는 부설연구소 발전 역사와 궤(軌)를 같이 해 옴

○현재 운영되고 있는 출연(연)들의 많은 경우가 역사적으로 초기에는 부설연구소로 시작함
- 출연(연)이 특정 연구 목적의 달성을 위하여 부설연구소를 설립 후 이후 분리 및 독립, 타 출연(연) 소속 부설연구소와 통합 과정을 반복하면서 현재에 이름
- 출연(연)의 신설과 통폐합의 다른 한 편에서 부설연구소 신설과 통합이 진행되었음

○출연(연) 역사를 이해하기 위해서는 부설연구소 발전 역사를 함께 논의하여야 함
- 한국 과학기술사에서 정부 연구소 발전 과정은 주로 과학기술행정 부문에서 다루어지고 있는데 대부분의 논의들은 그 논의의 중심을 출연(연)에 두고 있음
- 그러나 출연(연)의 발전은 그 이면에서 이루어진 부설연구소의 성장과 부설연구소 간 통합 등 복잡다단한 활동이 있었기에 가능한 결과였다고 보아야 함
- 따라서 출연(연) 정책에서 부설연구소 논의를 연계하는 관점 전환이 요구되는 시점임

■부설연구소의 설립 및 독립의 기준 마련이 중요한 정책 이슈로 부상

○최근의 부설연구소들은 출연(연) 본원의 기능을 보완하는 본연의 임무를 수행하면서도 연구와 경영에 있어서 사실상 독립적으로 운영되고 있음
- 부설연구소는 예산·회계 및 평가에 있어서 본원과 독립적으로 운영 및 관리중에 있음
- 특정 부설연구소들은 본원과는 차별화된 독자적 연구 추진이 가능한 역량을 갖추게 되었으며 경영과 운영에 있어서의 독립성을 가지고 있음
- 일부 연구소들은 인력·장비·예산 측면에서도 본원 규모를 상회하는 수준으로까지 성장

○R&D 환경 변화로 인한 부설연구소 신설과 독립 등 이슈에 발맞춘 기준과 제도 정비 필요
- 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」 (약칭 과기출연 기관법) 제정과 더불어 2000년대 초반부터 부설연구소가 설립되어 운영 중에 있음
- R&D 환경 변화에 따른 새로운 기술분야 연구를 심화시키기 위한 부설연구소의 신설,
기존 부설연구소의 독립법인화 및 기능조정 등 요구가 지속적으로 제기되어 왔음
- 여전히 어떠한 방향으로 부설연구소 관련 제도를 운영해 나갈 것인가에 대한 구체적인 기준은 부재한 실정임

■최근 정치권의 부설연구소 독립화 요구는 출연(연) 정책의 새로운 국면 전개를 암시

○2017년에 2개 부설연구소의 독립화를 위한 의원입법 발의가 추진됨
- 재료연구소(KIMS)3)에 대하여 박완수 의원 등이(2017.1.24.), 국가핵융합연구소(NFRI)4)에 대하여 이은권 의원 등이(2017.2.23.) 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률 일부개정법률안」으로 발의
- 해당 법안들은 국회 법안소위원회에 상정되었으나 국회가 공전(空轉)하면서 2019년 현재 계류 중인 상태로 2020년에 21대 국회위원 총선거가 예정되어 있기 때문에 2019년을 넘기면 해당 법안들은 폐기의 수순을 밟게 됨(전자신문, 2019.7.25.)

○부설연구소에 관한 정책적·제도적 장치 미비로 인하여 관련 이슈 발생시 대응의 어려움
- 과기정통부가 소관부처인 과기출연기관법의 적용을 받지 않고 각 출연(연) 정관 4장(31조 부설기관)에 그 설립 내지는 운영의 근거가 있음
- 기획재정부가 소관부처인 「공공기관의 운영에 관한 법률」(약칭 공공기관운영법)에 의해 출연(연)은 기타공공기관으로 지정되어 있으나 부설연구소들은 그렇지 아니함

2. 문제의식 및 목적

■부설연구소의 개념과 근거에 대한 제도적 한계 보완의 필요성

○부설연구소의 현황 조사를 통한 부설연구소 개념과 역할 규명
- 현재 운영 중에 있는 부설연구소의 개황과 주요 역할에 대한 검토
- 각 부설연구소의 운영 특성에 대한 조사

○최근 부설연구소의 역할증대와 위상제고에 대응하는 제도적 장치 필요성 제기
- 부설연구소에 대한 사전적·법적 정의 부재로 인하여 설립·운영 근거 취약
- 부설연구소가 설립되거나 출연(연)으로 승격하기 위한 절차와 기준 부재
* 지금까지 대부분의 부설연구소 설립과 승격은 시대적·정책적 필요에 따라 이루어져 왔음

■부설연구소의 발전역사 흐름에 대한 고찰을 통한 향후 제도 정립에의 활용 필요성

○부설연구소의 변천사 고찰을 통한 출연(연)으로의 발전 과정 유형화
- 시대적·정책적 수요에 부응하기 위한 부설연구소의 발전·역할 모델 유형화
- 부설연구소 설립과 운영에 있어서 중요하게 고려해야 할 요인을 추출 및 일반화

○부설연구소 신설 및 독립 등 역할 정립과 변화에 대비한 기준 마련
- 부설연구소의 신설을 위하여 고려해야 할 검토기준 제안
- 부설연구소가 독립을 통하여 출연(연) 모델로 발전하기 위한 검토기준 제안

■이 글은 다음의 문제의식을 바탕으로 세 가지 관점에서의 목적을 설정함

○문제의식: 출연(연) 발전 역사 속에서 부설연구소는 어떠한 변화·발전 경로를 보여왔는가? 이를 어떻게 유형화함으로써 향후 부설연구소 운영·관리 기준 설정에 활용할 수 있을까?

○목적: 부설연구소 현황 조사결과를 반영한 개념을 정립하고, 역사 고찰 결과를 반영한 발전경로를 시각적으로 유형화하며, 향후 부설기관 설치 및 운영을 위한 검토기준 제안

<표 1> 논제 및 내용

...................(계속)

☞ 자세한 내용은 내용바로가기 또는 첨부파일을 이용하시기 바랍니다.