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R&D 재정 감축시대, ‘재정건전성’과 ‘정부 R&D 안정성’의 원칙 조화롭게 구현되어야

[과학기술정책 Brief]

◈본문

"정부 R&D는 혁신의 보루, 연구개발의 후행 효과를 고려하여 재정건전성을 제고하면서도 안정적 R&D 투자를 통해 국가경쟁력 제고에 기여하는 선순환 체계에 대한 깊은 고민이 필요한 시점"

◉︎ 2024년도 정부 R&D 예산(안) 축소 편성, 규모와 기준 관련 검토 필요

• ●「2024년도 정부예산안」에 따르면 정부 R&D 예산이 전년 대비 5.2조원(16.6%)* 감소되었고, 총지출 대비 비율은 2023년 4.9%에서 2024년 3.9%로 감소(기획재정부, 2023a)

• ⁎︎R&D사업에서 일반재정사업으로 재분류된 사업을 제외하면 전년 대비 3.6조원(12.1%) 감액 편성된 것으로 추정(국회예산정책처, 2023)

• 그림 1 • 연도별 R&D 예산 및 총지출 대비 비율(’10~’27)

주: 총지출은 본예산 기준

자료: 열린재정(https://www.openfiscaldata.go.kr) 및 「국가재정운용계획(2023~2027)」 활용하여 연구진 작성

• ╶︎R&D 예산은 총지출 대비 비중을 기준으로 할 때, 2027년(총지출의 4.2%)까지 2023년 수준을 회복하기는 어려울 것으로 전망(기획재정부, 2023b)

• ●2024년도 정부 R&D 예산안에 대한 우려 제기

• ╶︎정부는 건전재정 기조 아래 “비효율과 낭비요인 제거를 위한 전면적 구조조정”* 및 “예산 재구조화를 통한 투자 내실화”를 목표로 정부 R&D가 편성되었다고 설명(과기정통부, 2023)

• ⁎︎“나눠주기식, 관행적 추진, 유사중복, 정책 우선순위가 낮은 사업 등에 대해서는 대폭 구조조정” 및 “단계적 폐지”가 추진됨

• ╶︎다만, 각 사업 예산 조정 및 배분과 관련한 객관적 기준이나 근거는 확인되지 않았고, 「국가재정운용계획」 에도 R&D 분야 내 세부적 재정지출 계획이 제시되지 않았다는 우려도 제기됨

• ╶︎또한, 정부 R&D 축소 편성으로 부정적 영향을 받을 수 있는 민간 &D 투자, 감액 및 조기종료 사업 목표달성의 불확실성, 그간 투자를 통해 개발된 기술 및 장비, 인프라 관련 매몰비용 문제 등의 고려도 필요하다는 의견도 제기됨(국회예산정책처, 2023)

◉︎ R&D 예산 편성체계에 대한 진단

• ●첫째, 예산제도 간 정합성 약화

• ╶︎올해 발표된 ’23~’27년 국가재정운용계획에서 제시한 R&D 투자규모는 중장기전략과 일치하지 않고* 지난 계획(’20~’22년 발표)과도 차이가 있어 재정운용의 일관성 및 예측가능성 측면에서 우려가 존재

• ⁎︎2024년 정부 총지출 대비 R&D 예산 비율은 각각 3.9%, 5%로 1.1%p 격차 발생

• 표 1 • 국가재정운용계획(’20~’23년 발표)에 제시된 2024년도 R&D분야 재원배분 계획

(단위: 조 원)

자료: 연도별 「국가재정운용계획」을 참고하여 연구진 작성

• ╶︎또한, 정부예산안 편성 시 “특별한 경우를 제외”하고 과학기술자문회의에서 심의한 ‘주요 R&D 예산 배분· 조정안’을 반영해야 하나 이 규정이 엄격히 이행되지는 못하는 상황*

• ⁎︎국회예산결산특별위원회(2022.8.)는 2017~2022년도 기재부의 주요 R&D 예산의 조정비율이 3.0%를 상회함에 따라 조정 폭의 최소화를 권고

• ╶︎과기부와 기재부가 각각 발표하는 중장기 계획인 「국가연구개발 중장기투자전략(과기정통부)」 및 「국가재정 운용계획(기획재정부)」 간 연계성이 미흡하다는 점도 그간 문제점으로 지적됨

• ●둘째, 예산 배분 ‘전략’ 수립을 위한 객관적 근거자료 부족

• ╶︎예산 배분은 우선순위 설정과 전략 수립을 통한 배분적 효율성(allocative efficiency)이 확보되어야 하며 이를 위해 타당하고 객관적인 근거가 필요함

• ╶︎그런데 연구개발의 거시적 필요성과 재정 제약, 사업성과 및 지출검토 등 체계적 분석을 토대로 한 재원 배분의 우선순위, 프로그램 단위에서 투자방향과 기준, 투자확대 및 축소 분야 등의 내용은 여러 한계로 그간 R&D 분야 중장기계획에 제시되지 못하였음

• ╶︎또한, 해당 계획들이 예산체계(프로그램)와 별도로 ‘투자’ 혹은 ‘기술’ 분야별 전략을 분석·제시함에 따라 예산편성 시 연계, 반영하기 어려운 문제도 존재함

• ╶︎정치적·산업적 여건 변화가 R&D투자에 미치는 영향을 최소화하기 위해서는 연구개발의 거시적 필요성과 재정 제약, 사업성과 및 지출검토 등 체계적 분석에 근거한 중장기 관점의 투자전략(우선순위)이 필요함

• ●셋째, R&D 성과평가제도 환류 기능의 제한

• ╶︎중간평가와 특정평가는 R&D사업 수행 중에 이뤄지는 평가로 예산 및 사업관리 활용 가능성이 높음

• ╶︎특히, 특정평가는 심층분석으로 성과관리 측면에서 유의미한 성과정보를 생산해 기술적 효율성(technical efficiency) 제고에 기여하고, 분야 및 프로그램 수준에서 평가함에 따라 지출 우선순위나 투자 중복성 검토에 활용될 수 있음

• ╶︎그러나 평가결과 활용 유인이 부족하며, 예산 주기와 불일치하고 평가방법 및 목표가 모호하며, 평가대상 부처의 협조도 미흡하다는 의견도 제기

• ╶︎성과정보의 질 측면에서도 평가결과(제도개선안)가 추상적이고 전문평가인력이 부족하며, 평가대상의 제한 으로 평가결과 간 비교가 어려운 상황임

◉︎ '재정건전성’과 ‘R&D투자 안정성’을 모두 달성하기 위한 전략 모색 필요

• 그림 2 • 재정건전성과 R&D투자 안정성의 조화 방안

자료: 연구진 작성

시사점 1. R&D 분야 중장기 계획 및 단년도 예산의 연계성 강화, 정부안 반영도 제고 필요

• ●R&D 분야 내부의 예산제도 간 정합성 제고

• ╶︎(중장기 투자전략) 투자규모 제시, 재정전망 등 재정 제약과 여건 변화를 반영한 수정전략 수립

• ╶︎(국가연구개발투자의 방향과 기준) 프로그램예산체계의 단위로 병행 작성하여 예산과정과 연계성 강화

• ╶︎(예산 배분·조정안) 지출검토 제도화 및 내실 있는 성과평가 결과에 근거하여 심의 결과의 객관성 및 타당성 제고

• ●기획재정부와의 협력 강화 등을 통해 국과심 심의결과의 정부안 반영도 제고

• ╶︎「과학기술기본법 시행령」의 기재부ㆍ과기부 간 ‘국가연구개발사업 예산 관련 협의회’의 긴밀한 운영 필요

• ╶︎R&D 분야 지출한도 이른 합의 → 정책 우선순위 인식 차이 감소 → R&D 분야 예산 배분·조정안 변경 최소화

• ╶︎장기적으로 총액배분자율편성제도 운영과 지출 우선순위 검토에 근거한 거시적·배분적 효율성 강화

시사점 2. ‘R&D 분야 지출검토’ 제도의 도입 고려

• ●재정정상화 노력에 발을 맞추면서 R&D투자의 안정성 확보를 위해 거시적 관점에서 R&D 내부의 지출우선 순위 조정을 위한 근거 마련이 필요하며, 이에 R&D 분야 지출검토 도입을 고려할 시점

• ╶︎기획재정부 주도로 재정지출 재구조화(’18년), 분야별 종합 지출구조조정(’20년)에서 지출검토 시범 운영

• ╶︎R&D분야에서는 범부처 통합형 R&D 예산 배분·조정을 위해 전략적 지출검토* 시범 추진(’23년)

• ⁎︎지출효율화 및 분야별 우선순위 설정을 위해 ’24년 예산 배분·조정 시 임무별 사업군을 대상으로 탄소중립 및 전략기술 분야 시범 적용

• 표 2 • R&D 분야 지출검토제도 설계방안과 기존의 시범 운영체계 비교

주: 델파이조사를 통해 재정·R&D·성과 전문가 의견을 수렴한 설계 방안으로 향후 추가적인 논의 필요

자료: 연구진 작성

시사점 3. 특정평가의 환류기능 강화 및 지출검토 지원

• ●R&D 성과관리제도 중 특정평가 운용과정상 지출검토 지원 필요

• ╶︎(평가결과 활용 유인 제고) 사업 개선과 지출 효율화 2개 트랙으로 운영하고, 목적에 따른 구체적 결과 도출

• ╶︎(예산 환류 강화) 지출효율화 방안은 R&D 특성을 고려하여 중기적 관점의 구조조정 방안 제시

• ╶︎(대상 선정) 재원배분 우선순위 및 지출효율화 관련 쟁점사업을 선정 - (평가지침) 특정평가 운용지침 또는 수행지침 매뉴얼을 마련하여 원활한 평가수행 및 환류 강화

• ╶︎외부 연구진 확대 및 전문성 제고 등을 통한 평가결과 및 성과정보의 질 제고 등

시사점 4. 안정적 정부 R&D 투자를 통한 지속적인 국가경쟁력 뒷받침

• ●경제성장을 위한 R&D 투자의 역할 지속 필요

• ╶︎세계금융위기(’08~’09년) 이후 잠재성장률이 금융위기 이전의 전망치로 회복되지 않는 주요 원인으로 연구개발투자의 축소, 기술도입 및 확산 속도 저하 등이 지목됨(Cerra et al., 2023)

• ●경기침체를 이겨내는 대응 전략으로 정부 R&D 투자를 통한 기업 R&D 투자 견인 필요

• ╶︎기업의 R&D 투자는 경기순응적으로 움직임에 따라 경기침체기에 R&D 투자를 축소하는 경향

• ╶︎정부 R&D 투자는 기업 R&D를 증대시키는데(Petrin, 2018), OECD 회원국 대상 분석 결과에 따르면, 공공 R&D 투자가 1% 증가할 때 같은 해 민간 R&D가 0.23~0.38% 증대(Oxford Economics, 2020)

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