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코로나바이러스감염증-19 대유행 대응 거버넌스 변화와 정책에 관한 고찰

(2020년 1월–2021년 12월)

◈본문

■ 초 록

SARS-CoV-2 바이러스가 촉발한 코로나바이러스감염증-19(코로나19) 대유행은 21세기 미증유의 대유행이었고, 대한민국 질병관리청 승격의 계기가 되는 감염병이었다. 질병관리청은 적시에 방역과 치료, 사회적 대응으로 대유행 감염병을 관리하였다. 코로나19 대응 정책에 대한 평가는 체계적인 분석을 기반으로 하는 경우에만 가능하다. 대응 결과로부터 얻어진 교훈과 사전 예방 조치가 전도된다면, 올바른 통찰력이라고 하기 어려울 것이다. 이 논문은 2020년 1월–2021년 12월의 코로나19 대유행 대응 거버넌스와 전략을 감염병 관리 정책의 개념적 틀 안에 재배치하여 분석하였다. 이를 통해 대유행 감염병 대응 정책 결정의 한계와 파급 효과의 불균형을 통합하는 차원에서 가치 있는 정책 평가의 틀을 제시하였다. 감염병 통제 대책은 경제 성장의 약화, 사회적 고립과 같은 예상치 못한 이차 결과를 초래한다. 이러한 부정적인 결과와 감염병 예방 효과 간의 균형을 맞추기는 매우 어렵다. 감염병 예방 전략은 사후 책임으로부터 파생되는 특정 맥락에서의 특정 의무가 될 수 있기 때문이다. 따라서 감염병 대응 정책 평가는 잠재적인 부정적 영향을 평가하는 단계별 프레임 워크가 필요하며, 특정한 맥락에서 발생하는 경쟁적 이해관계를 해결하기 위해 사전에 매개변수를 설정하는 것이 중요하다.

■ 서 론

2020년 2월 11일 세계보건기구(World Health Organization, WHO)는 2019년 중국 우한에서 발생한 신종코로나바이러스 감염증(novel coronavirus disease)의 명칭을 coronavirus disease 2019 (COVID-19)로 정하였다. 우리나라는 2020년 2월 12일 코로나바이러스감염증-19(코로나19)로 명명하였다[1]. WHO가 2020년 3월 11일 코로나19를 팬데믹으로 공식 선언할 당시, 이미 114개국에서 12만 명 이상의 감염자가 보고되었고, 약 4,300명이 사망하였다. 코로나19 대유행은 전 지구가 연결된 감염병이었으며, 그 규모, 속도, 그리고 영향력에서 과거의 어떤 감염병이나 대유행과도 구별되는 미증유의 감염병이었다[2].

정책 이론에 따르면, 정책 입안자는 문제와 정보의 극히 일부분에 천착하여 합리성이 부족할 때도 있고[3], 중앙 정부가 직접 업무를 통제하고 관리하기 어려울 정도로 복잡할 때는 지방 정부에 권한을 위임할 가능성도 크다[4]. 그리고 여러 수준과 유형의 정부 조직에 책임이 분산되어 있으며, 고유한 규칙과 정책 문제를 이해하는 다양한 방법이 존재한다[5]. 코로나19 대응 과정은 그 어떤 유행 시기에도 어느 한 나라, 하나의 정부 부처가 단독으로 대응할 수 있는 사건이 아니었다. 국민 건강을 위협하는 21세기 대유행 감염병을 예방하고 관리하는 정책의 의미를 자리매김하기 위해 코로나19 대응과 관리 목표에 도달하기 위한 거버넌스의 변화와 정책의 모호성을 줄이기 위한 전략의 주제를 고찰하였다.

 ■ 방법

코로나19 대응 거버넌스의 변화와 정책의 분석 대상은 중앙방역대책본부의 정책 브리핑과 배포한 보도 자료와 첨부한 참고 자료, 그리고 중앙재난안전대책본부의 브리핑 메시지를 원자료로 삼았고, 연구용으로 가공하였다. 코로나19 유행 시기를 구분하여 발생 상황에 따라 거버넌스의 변화를 고찰하였고, 전략 분석을 위해 WHO의 전략적 대비·대응 계획(Strategic Preparedness and Response Plan)의 감염병 대응 목표를 반영하여 분석의 개념적 틀로 삼아 전략을 구분하였고[6], 각 전략의 주제를 추출하였다.  

■ 결과

1. 코로나19 대응 거버넌스 변화

SARS-CoV-2 바이러스는 어떤 조건에 따라 때로는 일정한 전파 형태를 보이고, 때로는 전혀 예상 밖으로 병원체의 확산 경로를 더 쉽게 만들며 순환하였다. 여느 신종 감염병과 마찬가지로 감수성(susceptibility)이 있는 집단에 새롭게 감염되거나, 감염된 집단 내에서 클러스터를 형성하면서 전파되었다.

우리나라의 코로나19 대응은 2020년 1월 3일 관심 단계부터 본격적으로 시작하였다. 2020년 1월 20일 코로나19 첫 확진 환자 발생 보고를 한 (전)질병관리본부는 감염병 위기 단계를 주의로 격상한 후, 신종 코로나바이러스감염증 대책반에서 중앙방역대책본부로 조직을 확대하였다. 2020년 1월 27일 국내에서 4명의 확진 환자가 발생했을 때, 감염병 위기 경보를 ‘경계’ 단계로 격상함에 따라 보건복지부에 코로나19 중앙사고수습본부가 설치되었다. 그 후 관계 부처 합동 중앙사고수습본부로 확대·개편되면서 국무총리가 주재하는 1차 확대 중앙사고수습본부 회의가 2020년 2월 2일 시작되었다. 감염병 발생 상황이 긴급하게 변동할 수 있는 점을 고려하여 설치된 국무총리가 본부장인 ‘코로나바이러스감염증-19 중앙재난안전대책본부’는 다부처 간 신속한 의사 결정이 가능하도록 심각 단계에 준한 범정부 대응을 준비하였다[7]. 중앙재난안전대책본부는 2020년 9월 8일 브리핑을 통해 (전)질병관리본부가 9월 12일 질병관리청으로 승격됨을 발표하였다[8].

중앙방역대책본부의 코로나19 초기 대응 전략은 국내 유입 차단, 지역 사회 전파 방지, 전국적 확산을 대비한 방역 대응, 의료 대응, 그리고 사회적 대응으로 요약된다. 방역은 의약품 개발 및 공급 과정에서 수반되는 조치로써 비약물적 중재(non-pharmaceutical interventions) 수단을 통해 선제적이고 적극적으로 감염을 예방하고 관리하는 것이다. 감염병 원인병원체의 유효한 감염재생산지수(Reproduction number; R)를 1 미만으로 줄이는 데 크게 영향을 미치는 비약물적 중재는 대형 상점이나 모임 장소 이용 시간 제한, 모임 수 제한, 재택근무, 이동량 감소 등이 있다[9]. 사회적 대응은 이러한 다양한 비약물적 중재를 적절하게 조합하여 유행 시기별로 달리 조치하는 한편, 필수적인 사회적 기능과 보건의료체계가 유지 되도록 지원하였다. 의료 대응 중에서 가장 강력했던 코로나19 백신접종은 2021년 2월 26일 요양 병원과 요양 시설부터 시작되었다.

...................(계속)

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