제도동향
기술규제 이해관계자협의 활성화를 위한 제언
- 등록일2022-04-15
- 조회수3809
- 분류제도동향 > 종합 > 종합
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자료발간일
2022-04-08
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출처
과학기술정책연구원
- 원문링크
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키워드
#과학기술정책연구원#기술규제
- 첨부파일
STEPI_Insight_292.pdf
기술규제 이해관계자협의 활성화를 위한 제언
◈목차
│요약│
Ⅰ. 연구의 필요성
Ⅱ. 이해관계자협의에 대한 이해와 협의체 운영 국내외 사례
Ⅲ. 시사점
Ⅳ. 기술규제 이해관계자협의 활성화를 위한 제안
◈본문
| 요 약 |
1. 연구의 배경과 필요성
■ 오늘날 한국 정부는 안정된 혁신환경 조성을 위해 ‘신속한 규제 제정’과 ‘수용성이 높은 규제 제정’ 두 마리 토끼를 잡아야 하는 상황에 놓여 있음
○ 오늘날 한국 정부는 글로벌 프론티어를 추구하는 가운데 안정된 혁신환경 조성을 위한 ‘신속한 규제 제정’과 ‘수용성이 높은 규제 제정’을 동시에 추진해야 하는 상황임
○ 혁신의 불확실성이 높은 가운데 정부가 일방적으로 규제를 제정할 경우, 결과적으로 기술규제 수용성이 저하될 우려가 있음
○ 이러한 상황에서 정부는 규제를 제·개정하는 과정에서 딜레마에 부딪히게 될 가능성이 큼(Collingridge Dilema)
○ 기술위험 통제와 관련한 지식의 축적이 충분하지 않아 규제를 제정하기 어려운 동시에 규제 마련을 늦출 경우, 이미 굳어진 관행과 시스템을 변화시키는데 큰 비용이 발생 하는 딜레마적 상황
■ 도전적 혁신이 활발해질수록 규제를 둘러싼 이해관계자 갈등 조정기제의 필요성이 커지고 있음
○ 기존에 없던 새로운 지식을 적용한 도전적 혁신에서는 기존 제품/서비스에 적용되었던 규제를 그대로 적용하기 어려우며, 기술혁신으로 인한 사회·경제적, 생물학적, 환경적 리스크와 편익을 둘러싼 관점의 차이를 조정해야 할 필요성이 커짐
■ 우리 정부는 ‘이해관계자협의’를 정규적 규제 제·개정의 절차 속에 반영하고 있기는 하지만, 이를 잘 운영하기 위한 정책과 전략은 마련하지 못한 실정
○ 우리 정부도 이해관계자협의를 규제를 결정하는 과정의 하나로 인식하고 제도화 해 놓고 있음
○ 그러나 협의체 운영방식과 프로세스에 대한 전략적 접근이 취약할 경우, 자칫 이해 관계자협의의 효용성에 대한 논란이 발생할 수 있음
○ 사회적으로 매우 광범위한 영향력을 발휘하는 규제 논의임에도 불구하고 이해관계자협의를 단지 ‘공청회’와 같은 형식으로 운영하여, 사후적 승인효과를 얻는 정도에 그치는 경우가 있음
○ 이해관계자협의는 진행하되, 정책적 의사결정은 별도의 거버넌스를 통해 이루어져 협의체의 정책결정에 대한 실질적 권한이 무엇인지 애매한 경우가 있음
■ ‘수용성 높은 규제’ 정립을 위해서는 이해관계자협의 운영전략 수립이 필요
○ 협의체 운영을 위한 ‘소통전략’ 수립이 필요함
○ 기술규제를 둘러싼 이해관계자협의는 정치적 의사결정에 있어 절차적 정당성을 확보 하는 수단으로서의 의미뿐만 아니라, 기술혁신의 방향성과 전략에 대한 정부와 이해 관계자 간 소통의 과정이기도 함
○ 이에 협의체 운영을 위해서는 정교한 소통전략을 수립해야 함
○ 본 연구에서는 정부규제와 관련한 이해관계자협의의 대표적 유형인 ‘법규 제·개정을 위한 협의’와 ‘정책다이얼로그를 위한 협의’ 의 국내외 구체적 운영사례를 살펴보고,
성공적 협의 운영을 위해 지켜져야 할 원칙과 절차, 그리고 갖춰져야 할 환경적 요소 들을 제시하고자 함
○ 이와 같은 연구는 비단 기술규제의 영역뿐만 아니라, 혁신정책의 타 영역에서 시도되는 이해관계자협의 기반의 정책적 의사결정에도 시사점을 줄 수 있을 것임
2. 이해관계자협의의 두 가지 유형에 대한 이해와 국내외 사례
■ 기술규제와 관련한 이해관계자협의체에는 ‘협상에 의한 법규 제·개정형’과 ‘정책다이얼 로그형’으로 나뉘며, 각각 고유의 미션과 운영전략이 있음
○ 협상에 의한 법규제정(Negotiated Rulemaking)
- 사회경제적 영향이 상당한 법령이나 규제의 제·개정을 위해 이해관계 당사자들과 사전에 협상하고 이해관계를 조정하여 분쟁 예방 및 정책 목표를 달성하고자 하는 목적
○ 정책다이얼로그(Policy Dialogue)
- 정책 입안 및 결정 시 관련 이해관계자와의 대화, 협의, 협상을 통해 최선의 정책 내용을 구상하는 목적
■ 협상에 의한 법규제정 사례
○ 해외 사례: 미국 살충제 안전성 검사면제규정
- 정부(미국환경청)의 적극적 지원, 명확한 정부 역할, 중재조직에 의한 토론 진행, 참여자 사전 훈련, 다양한 영역의 이해관계자 참여, 협의체 운영 권한 확대
○ 국내 사례: GMO 표시제
- GMO 완전표시제 도입과 관련하여 과거 협의체 운영의 한계를 극복하기 위해 협의체를 구성하고, 2015년부터 2018년까지 연 20-30회에 걸친 협의가 진행되었으나, GMO식품 안전성을 둘러싼 과학적 근거에 대한 문제제기, 이해관계자 간 불신이 반복적으로 드러나면서 협상이 결렬됨
■ 정책다이얼로그 사례
○ 해외 사례: 오스트리아 나노 트러스트(Nano Trust)
- 2003년 ‘나노 이니셔티브’를 통해 나노분야 기술혁신 전 과정 행위자 간 자율규제 도출을 위한 정책다이얼로그 협의체 구성
- 협의체의 장기 운영, 정부 상위 의사결정 거버넌스 간 연계 구축, 다양한 정부부처의
공동 자금으로 운영 지원, 참여자 대상 현안 지식 및 정보 제공
○ 국내 사례: 화학안전포럼
- 정부의 ‘화학안전정책’의 투명성 제고와 소통과 협력에 기반한 위험관리체계 구축을 목적으로 2021년 환경부 주도로 구성되었으며, 민-관의 협력을 통한 화학안전의 자율적 규범 도출을 지향
- 공모를 통해 참여자를 선정하고, 기업, 시민단체, 개인 이해관계자가 고루 참여할 수 있도록 함| 요 약 |
■ 기술위험관리 전문기관의 이해관계자협의 운영 사례(ECHA)
○ 이해관계자협의의 목적을 단계적으로 설정하고, 목적에 적합한 운영전략 수립
- 대중의 이해도 증진, 의견수렴, 정책적 의사결정으로 이해관계자협의의 목적을 구분하고, 각 목적에 부합하는 논의가 진행될 수 있도록 참여자의 자격, 논의수준, 정보제공 등을 맞춤형으로 운영
○ 산업에 관련된 이해관계자의 신뢰를 얻기 위한 운영원칙 수립
- 참여자 명단, 참여자의 이해관계 상충 여부, 회의내용, 합의내용 등을 투명하게 공개 함으로써 산업계 전반의 이해관계자로부터 신뢰 획득
- 사전에 안건을 참여자들에게 배포함으로써 사전학습의 기회 제공
- 참관인 제도를 운영하여 협의체에 참여하지 않는 이해관계자들도 해당 사안에 관심이
있는 사람들이 규제정책과정을 간접적으로 경험할 수 있는 기회 제공
- 참여자가 이해관계상충 가능성이 있는 경우, 그 정도에 따라 참여 범위, 의사결정권의 수준을 차등적으로 부여
○ 규제 제·개정을 위한 이해관계자협의 이외에도 이해관계자들 간의 정기적 모임과 교육을 시행하여 규제 정책 이슈에 대한 광범위한 인식공유를 꾀함
3. 시사점
■ 이해관계자협의를 통해 혁신에 필요한 다양한 규범적 대안을 모색
○ 유럽화학물질안전청(ECHA)의 사례를 보면 이해관계자가 협의체를 기술위험 저감과 글로벌 시장 주도권 확보라는 두 가지 목적에서 활용하고 있음
■ 이해관계자협의는 정책에 대한 ‘소통전략’의 하나로 이해되어야 하며, 맞춤형 소통전략 수립이 중요함
○ ‘인식공유’에서부터 ‘규제 제·개정 의사결정’까지 단계적 운영목표를 설정할 수 있음
○ ‘법규 제·개정을 위한 협의체’의 경우, 참여자의 자격, 이해관계상충 시 참여자 통제 방안이 중요함
- 이때 ‘전문성’은 학제적 전문성을 뛰어 넘는 정책적 통찰력을 의미하므로 사안에 따라
지역, 산업, 정책에 대한 이해도가 높은 사람이 공정한 절차에 따라 참여할 수 있도록 함
○ ‘정책다이얼로그 협의체’의 경우, 다양한 분야의 이해관계자가 참여할 수 있는 개방성과 토론의 결과를 광범위한 사회구성원에게 전달하여 기술규제의 방향성에 대한 전반적 인식공유의 토대를 마련하는 것이 중요함
- 이를 위해서는 참여자 간 상호학습 및 인식공유가 이루어질 수 있는 충분한 시간이 주어질 필요가 있음(장기간 운영)
■ 이해관계자협의의 결과가 정책 의사결정에 반영될 수 있도록 부처와의 연계체계 수립 필요
○ 산업계, 학계, 시민단체 등 광범위한 이해관계자가 참여하는 ‘정책 다이얼로그 협의체’ 에서 공감대를 형성한 규제개선을 위한 정책의제가 관련 정부부처의 정책에 반영될 수 있는 연계체계가 필요함
- 오스트리아 나노 트러스트(NanoTrust)에서는 각 워킹그룹의 협의결과가 보건정책, 산업안전정책, 연구개발정책에 반영되는 구조를 가지고 있어 운영체계 측면에서 좋은 사례가 될 수 있음
■ ‘대표성’ 중심에서 ‘투명성’ 중심으로의 전환을 통한 ‘공정성’ 확보 전략
○ 협의체 구성원 선정, 협의과정, 협의결과를 투명하게 공개한다면, 참여주체(정부 및 이해관계자) 모두가 협의체에서의 논의 및 의결 사항에 대한 책임을 가지므로 협의체 운영의 공정성을 높이는데 효과적임
- 최근 시도되고 있는 ‘화학안전포럼’에서는 참여자의 ‘대표성’보다는 협의과정과 논의 내용을 공개하는 ‘투명성’을 강조하여 신뢰확보 및 사회전반의 인식제고를 꾀하고 있음
...................(계속)
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