바이오인

Autumn 2023 창의와 도전, 글로벌 도약을 위한 정부R&D 제도혁신 방안의 주요 내용 및 의의

KISTEP InI Vol.46

◈ 목차

[InI Keypoint]

창의와 도전, 글로벌 도약을 위한 정부R&D 제도혁신 방안의 주요 내용 및 의의

[R&D Insight]

임무중심 전략로드맵

KISTEP이 함께 그리는 개도국 과학기술의 미래

일본의 글로벌 혁신 도약 거점, 바이오클러스터 현장을 가다

[R&D Inside]

(기술동향) 희토류 회수 및 재활용 기술

(기술동향) 우주 쓰레기 제거 기술

(통계분석) 2023년 IMD 세계경쟁력 분석

(통계분석) 2023년 유럽혁신지수 분석과 시사점

(수요포럼) 한국 디스플레이 산업 현황과 미래전략

(수요포럼) 민군 겸용 기술과 혁신도전 R&D 촉진 전략

(수요포럼) 미래도시 진화, 혁신적 공간과 지식집약 첨단도시의 모색

[R&D Inspire]

유전자 드라이브: 모기의 멸종

[KISTEP News]

KISTEP 주요 소식

[R&D Infographic]

2022년 국가 과학기술혁신역량 분석

◈본문

창의와 도전, 글로벌 도약을 위한 정부 R&D 제도혁신 방안의 주요 내용 및 의의

● 작성배경

 최근 R&D를 둘러싼 환경이 급변하고 있으며, 국가 전략자산이자 생존 조건으로 과학기술에 대한 역할 및 영역이 확대되고 있다. 반도체 등 美-中 간 갈등이 공급망·산업·안보 등의 전 영역에서 전개되는 가운데 그 중심에는 기술 패권 경쟁이 자리하고 있으며 이러한 기술패권 경쟁이 동맹 우방국 중심의 기술경쟁 블록화로 심화되면서 과학기술은 외교 ·안보적 역학관계에서 핵심적 요소로 대두되고 있다. 국제질서에서 낙오되지 않기 위해서는 특히 국가전략기술을 중심으로 경쟁국에 뒤지지 않는 경쟁역 확보 및 내재화가 절실하며, 협력국과의 연대가 필수 불가결한 상황이다.

 또한 고물가 현상이 완화되면서 글로벌 경기의 일부 개선이 기대되고 있으나 러시아-우크라이나 전쟁 장기화, 이스라엘-팔레스타인 사태 등 미래에 대한 불확실성 및 위험 요인은 여전하다.

 이런 불확실한 대외 환경 변화는 대내에도 큰 영향을 미치고 있따. 글로벌 경기의 불확실성은 우리 경제에 하방 압력으로 작용하여 수출 부진 등 세수 결손 가능성을 높이고 있으며 재정 ㄱ너전성 강화가 절실한 상황이다. 이에, 재정 건전성 차원에서 R&D 재검토 및 시스템에 대한 변화가 요구되고있다.

그간 R&D는 우리 경제 성장의 주요 원동력으로 정부·민간의 협력과 적극적인 투자를 통해 2020년 기준 국가R&D 투자 규모 세계 5위, GDP 대비 국가R&D 투자 세계 2위 등을 기록하며 전 세계적으로 유례없이 급격하게 증가하였다. 이에 2022년 기준 우리나라 과학기술 역량은 3위(IMD 과학인프라로 국가경쟁력을 구성하는 요소 중 가장 높은 수준을 차지하고 있으며 과학기술 논문수 및 특허 건수 등 양적 성과 역시 큰 폭으로 증가하였다.

표 1. IMD 국가경쟁력 평가순위('22)

그림 1. 연도별 정부R&D 예산 현황

그러나 정부R&D 예산이 급증했음에도 세계 최고 수준의 혁신적 성과가 부족하며 이를 지원하는 R&D 시스템이 뒤따라가지 못한다는 지적이 있다. 즉, R&D 수행부처와 이를 둘러싼 연구 주체의 연구비 확보 경쟁이 심화되면서 R&D 예산편성·집행·평가 각 단계에서 구조적 취약점이 도출되고 있는 상황이다.

R&D 관리적 측면으로 살펴보면 R&D 사업 파편화, 전문 기관의 관리역량 취약, 온정주의적 평가 문제 등이 존재한다.

첫째, R&D 사업은 총 40개 사업 부처 및 18개 연구관리 전문기관, 연구개발기관(대학·출연연·기업 등)이 참여하고 있다. 급격한 예산증가로 인해 R&D 사업은 2019년 700여 개에서 2023년 1,200여 개로 증가하였으며 R&D 과제 역시 7.6만 개 (22)가 추진되는 등 부처별로 분산화 · 파편화되어 추진되고 있다.

둘째 회계연도 일치 및 사업 과제 수의 급격한 증가는 연구 관리 전문기관들에게 사업과제 관리에 대한 부담을 증가시켜 이에 과제관리가 부실화되는 경향을 보인다.

셋째, 사업기관평가의 관대화로 성과평가를 통한 부실 사업 구조조정에 한계가 존재한다.

국내 중심의 R&D도 구조적 취약점으로 제시되고 있다. 기술패권 등 협력국과의 연대가 필요한 상황에도 불구하고 공동 연구 활성화를 저해하는 제도적 요인 등 현실적 어려움으로 인해 국가연구개발 예산 중 국제공동연구 예산은 1.6%에 불과하며 국제공동연구 수도 감소하는 등 나홀로 R&D 현상이 심화되고 있다. 또한 글로벌 협력을 위한 인력·예산·조직 역시 여전히 취약한 상황이다.

연구기관 간 칸막이 및 투자의 경직성 역시 존재한다. 대학· 출연(연) 기관 간 칸막이로 융합연구 경쟁·도전적 연구문화 형성에 한계가 존재한다. 또한 사회적 현안 대응 및 현장 요구에 따라 증가한 예산들이 그 성과와 무관하게 경직적으로 유지되고 있으며 한 번 늘어난 R&D 예산은 각 부처 지출한도에 반영되어 국가적 미션보다 부처 우선순위에 따라 편성되고 있는 상황이다.

● 정부R&D 제도혁신방안의 주요내용

1) 기본 방향

이번 8월 22일에 발표된 정부R&D 제도혁신 방안은 그간의 누적된 비효율을 해소함으로써 세계 최고의 혁신적 R&D 가치를 공유하는 선도국과 함께하는 R&D, 이를 통해 유능한 인재를 키워내는 R&D 다운 R&D'로의 전환을 유도하고자 한다. 이를 통해 패스트 팔로워(Fast Follower) 관점의 양적 증가 중심의 R&D 시스템에서 혁신·도전의 선도형 R&D 시스템으로 대전환함으로써 세계 기술을 선도하는 퍼스트 무버(First Mover)로서의 역할을 강화하고자 한다.

그림 2. 정부R&D 제도혁신 방안

2) (개방성·수월성) 국내 연구 위주에서 글로벌 협력연구로 전환

위에서 제시한 바와 같이 국내 중심 R&D의 개방성, 수월성을 제고하기 위해 첫째 해외 우수기관과 협력을 위한 제도적 장애 요소를 개선한다. 글로벌 공동협력 촉진을 위해 국가연구개발 혁신법 시행령 개정을 통해 해외 우수 연구기관이 정부R&D에 주관 및 공동연구기관으로 직접 참여하도록 법령을 개정하고자 한다. 또한 국제공동연구 시 지식재산권 소유 문제가 가장 큰 저해 요인으로 지적되고 있는 상황에서 지식재산권 소유·활용 등을 포함하여 국제공동연구 추진에 필요한 사항을 구체적으로 안내하는 가이드라인을 마련하고 글로벌 스탠다드에 맞는 제도혁신을 위해 글로벌 R&D 혁신위원회를 운영한다.

둘째, 세계 최고 수준의 연구자 및 연구기관 정보를 활용 하고자 한다. 그간 개인 연구자 차원에서 추진되었던 국제협력· 공동연구의 전략성 강화를 위해 논문·특허 등 데이터 분석을 바탕으로 전략기술별 주요국의 최고 수준 연구자·연구기관을 선별하여 글로벌 협력 시 활용하고자 한다. 바이오기술 및 바이오 제조, 배터리 및 에너지 기술, 반도체, 디지털 경제, 양자정보 과학기술 등 미국과 협력이 중요한 핵심·신흥기술을 우선적으로 추진하며 향후 확대하고자 한다.

셋째 출연(연)을 대상으로 (가칭)글로벌 TOP 전략연구단을 도입한다. 기관 간 칸막이를 파괴하고 최고의 연구를 위해 국내외 산·학·연과 협력하고 혁신하는 (가칭)글로벌 TOP 전략연구단을 선발하여 지원하며 공모 및 경쟁을 통해 상한액 없이 우수한 컨소시엄을 우선 지원하고자 한다. 이를 통해 최고의 과학기술 역량 확보가 필요한 분야에서 국내 산·학·연 연구자가 소속에 구애받지 않고 해외기관과 협력하는 개방형 연구조직으로 운영한다.

3) (신속·유연한 R&D) 정부R&D 지원 시스템 혁신

R&D의 신속·유연성을 제고하기 위해 첫째, 예비타당성조사 제도를 개선한다. 세계 최고 수준의 혁신 도전적 연구가 신속히 추진될 수 있도록 연구시설·장비 구축, 체계개발 사업 등을 제외한 순수 R&D에 대해서는 조사기준 및 절차를 대폭 완화하는 한편, 국가 정책적으로 도전·혁신적 연구개발이 필요한 사업에 대해서는 예타 면제를 적극 추진하고자 한다. 국가연구개발사업 예비타당성조사운용지침」 등 재정 당국과의 협의를 통해 관련 제도를 정비하고자 한다.

둘째, 유연한 예산 배분·조정체계를 도입한다. 필요시 부처 별로 할당된 지출 한도를 재정 당국과 협의 하에 초과 미달하여 배분할 수 있도록 하여 예산 배분조정의 유연성 실효성을 강화 하는 한편 부처 고유임무 수행型 계속사업(프로그램) 확대를 통해 R&D 사업의 파편화를 방지하고, 예산집행의 유연성 적시성을 제고한다.

셋째, 과학기술혁신본부의 투자, 평가부서를 통합하여 R&D 재정집행점검, 평가 결과를 예산 배분·조정 및 구조조정에 확실히 반영하는 등 연계체계를 강화한다.

넷째, 출연(연) 예산·인력 운영을 개선한다. 매트릭스형 통합 예산을 도입하고, 숲 출연(연) 차원의 탄력적 인력 운용 방안 마련 등 인력 운영을 개선하여 국가·사회적 문제에 대해 신속·유연한 예산과 인력을 운영하도록 체계를 구축한다.

그림 3. 정부 출연연 예산 개편(안)

4) (투명성·전문성) 평가관리제도 혁신

R&D의 신속-유연성을 제고하기 위해 첫째, 연구관리 전문 기관을 혁신한다. 연구관리 전문기관에 대한 역량 점검을 통해 도출된 개선 필요 사항을 종합하여 '범부처 연구관리 전문기관 혁신방안'을 마련하는 한편 최고의 국내외 전문가가 제대로 평가할 수 있는 평가 체계를 구축하고자 한다. 특히, 과제평가 시 상피제 완화 등 전문성 강화 방안과 주인 있는 기획 등 투명성 강화방안을 병행하여 추진하고자 한다.

둘째, 데이터 기반 R&D 통합관리(IRIS 2.0)를 전면 추진 한다. 정부R&D 과제관리(기획·집행·평가)를 데이터 기반으로 전면 전환하기 위해 부처별 연구관리 전문기관이 관리하던 정보를 통합연구지원시스템으로 통합하고, AI·빅데이터 기반 R&D 관리 시스템을 도입한다.

표 2. IRIS 2.0의 주요 기능

5) (성과부진·낭비제거) 재정집행 점검, 사업 구조조정, 상대평가 전면 도입

R&D 성과제고 및 낭비제거를 위해 첫째, 재정집행 점검단을 통해 지속적 사업 구조조정을 추진한다. 2023년 하반기부터 R&D 사업의 성과부진·낭비적 요소가 있는 사업을 대상으로 면밀한 재정집행 점검을 실시하여 사업 구조조정 및 차년도 예산 배분·조정을 연계한다.

둘째, 상대평가를 전면 도입하여 성과부진사업을 엄정하게 평가한다. 현재 R&D 사업평가의 온정주의를 타파하고, 부처가 평가하는 대상 사업에 대해 '상대평가'를 전면 도입하여 하위 20% 사업은 구조조정을 실시한다.

표 3. R&D 사업 상대평가 전면도입

셋째, 연구비사용의 낭비적 지출 요인을 제거한다. 과도하게

늘어난 연구수당·능률성과급은 합리적으로 조정하고, 회의비 식비도 꼭 필요한 경우로 제한하며, 리모델링 비용 등 R&D 지원과 관련성이 낮은 간접비 용도를 제한한다.

끝으로 대형 장비의 공동 활용을 강화하고 활용 실적이 우수한 시설에 대한 운영비 지원 등 인센티브를 부여하여 장비의 공동활용을 강화한다.

● 결언

올 8월 OECD가 발간한 '한국 과학기술혁신정책리뷰' 보고서는 한국을 추격형 경제의 대표적 성공사례로 보고 해외 신기술을 도입 하여 발전하는 과정에서 인적 자본과 연구비 혁신에 대한 투자 및 과학기술혁신 생태계가 중요한 역할을 수행한 것으로 평가했다.

그간 R&D는 꾸준한 지원을 바탕으로 국가 경제에 이바지 하였으나, 급격한 예산 증가 대비 예산 편성·집행·평가 등각 단계에서 발생한 구조적 취약성은 퍼스트 무버(First Mover) 로서의 전환을 어렵게 하고 있다.

대내·외 환경의 급변, 정부 예산의 조정기 진입 등 대외적 환경은 변화를 요구하고 있으며 이에 R&D 시스템의 근본적 혁신을 통해 고유 가치인 '수월성을 회복하고 국가가 당면한 위기와 과제들을 극복하기 위한 시스템 전환이 필요한 시점이다.

하지만 R&D 시스템 전반의 변화 추진은 단순한 제도 개선 만으로 이루어질 수 없다. 연구 현장에 있는 모든 이해관계자가 혁신시스템 변화에 대한 가치를 공유하고 신뢰를 가지는 것이 필요하다. 이를 위해 이해관계자 모두가 함께 문제를 공유하고 해결 방안을 모색하는 체계가 필요하며 같이 노력한다면 'R&D 다운 R&D'를 통해 최상의 연구 성과를 도출하고 우수인력이 과학기술계로 유입 및 육성되는 선순환 체계를 갖추게 될 것이다.

...................(계속)

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