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지역농림업 발전사업 추진방안 연구

농어업인 삶의 질 향상 심층연구

◈본문

■ 요약

I. 연구의 목적과 추진전략 및 방법

○ 이 연구는 「지역농림어업 발전사업 협력 촉진에 관한 법률」에서 정한 ‘지역농림업 발전 사업’의 정책추진 방안을 마련하여 법률 목적 달성과 정책실행 효과 제고 방안을 도모하는 것을 목적으로 한다.

○ 연구의 주요 추진 방법으로는 국내외 연구문헌 조사와 국내외 유사 선행 사례 자료조사,사회성과보상사업(SIB) 운영기관 경험이 있는 전문가 초청 포럼 개최, 사회성과보상사업 관련 법률안 연구경험이 있는 법률전문가 자문, 사회성과보상사업 추진 경험이 있는 기초자치단체와 ‘지역농림어업 발전사업 협력법’ 제정의 배경이 되는 민관협력사업의 추진 경험이 있는 지방자치단체 방문 인터뷰 조사, 그리고 관련 전문가의 자문회의를 활용한다.

II. 지역농림어업 발전사업 협력 촉진에 관한 법률의 추진배경과 주요 내용

○ 2022년 4월 5일에 서삼석 의원이 대표 발의한 법률안에서 규정한 법률의 추진배경은 지방소멸위기에 대응하고 농어촌 성장의 지속가능성을 제고하기 위하여 중앙정부 주도의 획일적 농어촌 발전 정책을 탈피하여 해당 지역의 여건과 특성이 반영됨은 물론, 지자체의 공공성과 민간의 창의성이 조화롭게 발휘되어 농산어촌 지역의 새로운 성장모델이 될 수 있는 민관협력 사업을 발굴·지원함으로써 지역경제 활성화를 도모하는 것으로 서술되어 있다.

○ 2022년 12월 27일에 제정된 법률은 지역농림어업 발전사업 심의위원회, 발전사업 추진 대상, 사업추진계획의 수립 및 확정, 사업타당성 심의 및 민간운영기관 지정, 발전사업의 성과평가와 성과보상 등 14개 조문으로 구성되어 있다.

III. 사회성과보상(SIB) 사업과 사업결과보상(PbR) 사업의 비교 분석과 지역 농림업 발전사업의 특징

○ 사회성과보상사업은 사회성과연계채권(Social Impact Bonds, SIB)의 한국적 명칭이라고 할 수 있다. 2010년도 영국에서 처음 시도된 SIB는 정부의 관료화 및 비효율문제를 해결하고자 등장한 신공공관리론(new public management approach)이 사회문제 해결에는 적합하지 않는다는 한계에 부딪히면서 “새로운 공공 거버넌스(new public governance)” 및 “새로운 공공 가치(new public value)”로의 전환과 관련이 있다. 우리나라에서는 2016년에 서울시에서 사회성과보상사업의 명칭으로 사회성과연계채권 사업이 처음으로 시도되어 광역 및 기초자치단체 중심으로 확산되고 있다. 범죄 정의에서 시작한 SIB 사업은 교육, 건강케어, 사회복지, 고용, 환경 및 농업, 국제개발원조 등으로 확산되고 있다.

○ 사업결과보상은 공공사회서비스를 민간기관에 위탁을 할 때, 서비스 수행에 대한 보상의 전부 또는 일부가 수탁민간기관이 실제 창출한 성과에 따라 이루어지는 재정지출 방식으로서, 계약 목표 이상의 성과를 초과 달성할 시 추가 지불금을 인센티브로 보상받게 되는 공공정책방식의 한 종류로 이해된다. 사업결과보상사업은 전통적인 민간보조금사업에 비하여 성과를 강조하고, 성과에 기반하여 보상하며, 사업의 세부 수행방식과 자금 지출 방식에 대한 결정권은 민간기관의 자율성이 높고, 사업실패의 위험 부담도 일정 부분 분담하게 된다.

○ 사업결과보상사업은 1990년대에 영국과 미국 등 선진국에서 만성적인 재정 부족 문제로 공공사회서비스의 공급이 제약을 받는 상황에서, 시장과 경쟁 기반의 유인제도를 활용하여 공공 부문에서의 자원배분 효율성을 높이고 공공사회서비스의 가용성을 높일 목적으로 도입되었다. 그러므로 사회성과보상사업과 사업결과보상사업은 각각 성공을 위해 필요로 되는 생태계의 구성요소가 일정 부분 다르다고 할 수 있다. 사회영향채권의 발행과관련된 사회적 투자 관련 제도 및 기관 투자자가 발달되지 않은 상태에서는 사업결과보상사업이 보다 적합할 수 있다.

○ 사회성과보상사업과 사업결과보상사업의 비교 분석결과, 지역농림어업 발전사업은 사업결과보상사업에 가깝다고 할 수 있다.

Ⅳ. 사회성과보상사업(SIB)과 사업결과보상사업(PbR)의 국내외 사례

○ 이 장에서 국내외 사회성과보상사업과 사업결과보상사업의 사례 분석을 통하여 지역농림업 발전사업의 추진체계 설계의 시사점을 얻고자 하였다. 먼저, 국내 사회성과보상사업의 사례로는 대표적으로 서울시 아동복지시설 아동교육 사회성과보상업과 경기도의 해봄 프로젝트를 발견할 수 있었다. 이 두 사업은 국내 SIB의 초기 사업으로 이후 국내 SIB 사업 모델 구축의 기반이 된 사업이라는 점에서 본 연구의 분석 대상으로 설정되었다.

○ 서울시 SIB 사업과 경기도 SIB 사업의 공통점으로는 기존 복지 사업으로는 성과 향상에 한계를 가지거나 사회서비스 사각지대에 위치한 취약계층을 대상으로 하고 있다는 점과 서울시와 경기도가 해당 사업을 추진하기 위하여 새롭게 조례를 제정하고, 관련 전문가들의 참여로 사업 구조를 형성해 나갔다는 점을 들 수 있다.

○ 또한, 서울시와 경기도 사업은 SIB 사업 모델의 기본적 구조인 투자자, 운영기관, 수행기관, 평가기관으로 사업을 구성하고 성과지표를 설정하고 이에 기반하여 사업 보상 구조를 설정했다는 점에서도 동일하였다.

○ 하지만, 서울시 SIB 사업과 경기도 SIB 사업의 차이점으로 발견된 것은 서울시 사업은 외부 투자자를 기관 단위로 모집하였으나, 경기도 사업은 클라우드 펀딩 등 투자자를 다양화하였다는 점과 사업 자문위원을 설치하여 사업 수행 과정에서 발생하는 문제점 및 애로사항 해결을 도모하였다는 점이었다.

○ 두 사업은 평기기관의 성과평가 결과 충분한 성과목표 달성을 한 사업이라는 평가를 받았으나, 몇 가지 점에서 한계점을 드러냈다고 볼 수 있었다. 서울시 SIB 사업은 기업을 외부 투자자로 유치하면서 기존 세법과 금융 투자법의 제약을 받아 투자자에 대한 성과 인센티브 지급에 어려움이 발생할 수 있었다는 점을 들 수 있으며, 경기도 SIB 사업은 기초생활보장제도 탈수급 지표에 대한 충분한 검토가 미흡하여 사업 기간과 성과 달성 여부에 대한 참여자들의 의견 불일치가 존재하였다는 점을 문제점으로 발견할 수 있었다.

○ 지역농림업 발전사업 구조 수립을 위하여 실제 농촌 현장에서 이뤄지고 있는 민관협력사업의 실태를 파악할 필요에 의해 대표적인 농촌 민관협력사업 사례인 전남 영암권 유채·메밀 경관단지 사업과 전남 해남군 빈집재생프로젝트 사업을 분석하였다. 먼저, 영암군 유채·메일 경관단지 사업은 지역 농협과 영암군의 협업을 통하여 농가소득 향상을 위한 경관단지 사업과 유채 가공유 사업을 결합한 사업의 특징을 보이고 있었다. 하지만, 사업비의 대부분이 국비와 지방비 등으로 충당하고 있다는 점과 협업의 구체적인 성과 목표가 불분명하다는 점, 지역 주민의 주도성이 미약하다는 점이 한계점으로 파악되었다. 반면, 해남군의 빈집재생프로젝트 사업은 지역 자치조직이 사업을 기획하고 주도적으로 추진하고 있다는 점에서 영암군 사례로 차이점을 보이고 있었으며, 구체적은 성과 목표도 설정되었다는 점도 차이점으로 발견할 수 있었다. 하지만, 민간 참여자인 이마트와 농어촌상생기금이 자금 제공자 역할에만 머물고 있다는 점에서 한계점을 보이고 있었다.

○ PbR에 대한 국내외 사례는 SIB와 달리 외부 투자자를 설정하지 않고 운영기관이 직접 운영비를 조달하여 사업을 시행한다는 점에서 큰 차이점을 드러내고 있었다. 이러한 차이점으로 인하여 우리나라에서 거의 유일한 PbR 사례로 꼽을 수 있는 서울시 성과기반보상 어른신자살예방사업은 운영기관의 운영비 조달을 위하여 서울시가 사업비 일부를 선지급하고 나머지 운영비는 융자를 알선하는 구조를 가질 수 밖에 없었다.

...................(계속)

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